12 февраля 2018 года в Фонде «Институт экономики города» (ИЭГ) состоялся круглый стол «Мифология современного городского развития» Мероприятие проводилось в рамках Девятой ежегодной конференции «Сабуровские чтения», которая посвящена памяти Евгения Федоровича Сабурова. Соорганизаторами конференции являются Министерство образования и науки Российской Федерации, ФГБУ «Федеральный институт развития образования», НИУ «Высшая школа экономики», Фонд «Институт экономики города», ГБОУ Школа № 1811.
Евгений Федорович Сабуров – выдающийся экономист, политик, педагог, поэт и драматург. Разрабатывал теорию сигналов и фильтров для общественных благ, оценку инвестиций в человеческий капитал как основу гуманитарной экономики, уделял большое внимание вопросам развития местного самоуправления в России. В течение ряда лет возглавлял Институт развития образования НИУ ВШЭ, а в дальнейшем – Федеральный институт развития образования. Был первым Председателем Попечительского совета Фонда «Институт экономики города».
В круглом столе приняли участие эксперты по вопросам городского развития, представители Института географии РАН, НИУ «Высшая школа экономики», Российской академии народного хозяйства и государственной службы, Российской академии архитектуры и строительных наук, Ассоциации закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) атомной промышленности, Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, Департамента экономической политики и развития города Москвы, НП «Национальная гильдия градостроителей», Аппарата Государственной Думы Российской Федерации и др.
Модератор круглого стола – президент ИЭГ Н.Б. Косарева в своем вступительном слове отметила, что с учетом того, что Е.Ф. Сабуров был равно талантлив как в экономике, так и в литературе, в этом году сквозной темой конференции является именно отражение экономических проблем в литературе. Отталкиваясь от такой заданной темы, организаторы круглого стола позволили себе пойти в обратном направлении: как экономика становится литературным жанром и, в частности – в связи с чем происходит мифологизация представления о современной городском развитии.
Организаторы круглого стола поставили несколько вопросов на обсуждение: Всегда ли наше представление о развитии городов и агломераций совпадает с реальными процессами? Достаточно ли аналитикам, бизнесу, органам власти данных для проведения исследований и принятия решений по развитию городов и агломераций? Всегда ли корректны межстрановые сопоставления городов и агломераций? Какие новые информационные каналы могут использоваться для лучшего понимания и прогнозирования процессов в городах и агломерациях?
Обсуждение этих вопросов не было голословным. Эксперты представили результаты проведенных ими исследований, которые наглядно продемонстрировали недостаточность, а порой и искаженность нашего представления о развитии городов.
Генеральный директор ИЭГ А.С. Пузанов в своем выступлении отметил, что при принятии решений о приоритетах социально-экономической политики мы сталкиваемся с отсутствием адекватного статистического обеспечения. В частности, проблемами являются: переход с 2014 года со сбора данных по ОКАТО к ОКТМО; тенденция к упразднению поселенческого уровня местного самоуправления, возможность формирования городских округов без городских населенных пунктов – все это создает ситуацию, когда невозможен или крайне затруднен анализ временных рядов по ключевым показателям, когда формально «городские данные» отражают нечто иное и не могут использоваться для содержательного анализа.
Также системной проблемой является сбор в рамках существующих систем статистического наблюдения устаревших индикаторов городского развития, неадекватная организация сбора новых индикаторов, сложности при проведении межстрановых сравнений.
И зачастую чтобы получить оценку индикаторов, по которым можно выработать механизмы стимулирования городского развития, эксперты вынуждены работать с данными не напрямую, а использовать различные методы сопоставлений данных из разных источников. В частности, наши знания о реальном состоянии жилищной сферы зачастую мифологизировано, выстраиваемые гипотезы не всегда могут быть подтверждены. Но какие-то выводы и рекомендации практического характера – что нужно менять и на что нужно обратить внимание – могут быть получены при помощи простых инструментов, к которым можно отнести построение жилищного баланса.
А.С. Пузанов рассказал о неожиданных результатах построения жилищных балансов Российской Федерации, Москвы и Московской агломерации в 2017 году, проведенного за счет средств целевого капитала ИЭГ. Структура жилищного баланса включает сведения о состоянии жилищного фонда, данные о приросте и выбытии жилищного фонда и об обеспеченности жильем: общей площади помещений, жилых помещениях граждан и жилых помещениях домохозяйств.
Считается, отметил А.С. Пузанов, что у нас низкая обеспеченность жильем, и необходимы существенно наращивать объемы жилищного строительства. Между тем, было выявлено, что обеспеченность общей площадью жилья в России всего в 1,5-2 раза ниже, чем в Западной Европе, а жилыми помещениями – на среднеевропейском уровне. При этом в России значительные объемы «невостребованного» жилищного фонда и низкий уровень его выбытия – менее 0,2% в год, тогда как в Европе это почти 1%.
Построение жилищного баланса дает нам аналитический инструмент для выявления трендов развития жилищного фонда, построения долгосрочных прогнозов развития жилищного фонда, выработки сбалансированной жилищной и градостроительной политики с учетом локальных особенностей на уровне города и агломерации. К примеру, если применить полученные данные к анализу целей Государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» на 2025 год – годовой объем ввода жилья – 120 млн кв. м, количество введенных жилых помещений – 1980 ед., то становится понятным, что для достижения таких целей при сохранении нынешних темпов выбытия жилья нужно снизить среднюю площадь квартир в строящихся многоквартирных домах с 54,3 до 42,0 кв. м, что приведет к «перепроизводству» малогабаритного жилья и «избыточной» обеспеченности жилыми единицами – росту отношения числа жилых единиц к числу домохозяйств с сегодняшних 1,17 до 1,22.
К ключевым выводам, полученным в ходе исследования Фонда «Институт экономики города», можно отнести следующее:
- Необходимо ускорение выбытия старого жилищного фонда, запуск процессов обновления жилищного фонда.
- Даже при увеличении ввода жилья до 100 млн кв. м в год обеспеченность общей площадью жилья в России увеличится до только 28 кв. м на человека к 2030 г. Необходима смена целевого показателя на обеспеченность жилыми единицами.
- Жилищный баланс – инструмент для выработки сбалансированной локальной жилищной политики: везде разные тренды.
- Необходимо внедрение градостроительных инструментов управления структурой жилья по составу и площади жилых единиц (а значит, и домохозяйств) в разных территориях города.
В.С. Лапшин, аналитик Ассоциации «Национальное объединение застройщиков жилья» (НОЗА), продолжая тему анализа жилищной сферы, рассказал о неожиданных результатах анализа профессионального жилищного строительства за счет средств участников долевого строительства в 2017 году. Были выявлены некоторые тенденции, которые не всегда верно интерпретируются участниками рынка.
Так, ранее было заявлено о росте ипотечного кредитования участников долевого строительства на 16%, тогда как этот показатель применим только к объемам кредитования в рублях, а по количеству кредитов рост составил лишь 2%. Это отражает ситуацию с падением реальных доходов населения в последние годы, когда для участия в строительстве гражданам нужно занимать больше средств.
Наблюдается также существенное снижение числа выданных разрешений на строительство – почти вдвое по сравнению с 2014 годом, до 30 млн кв. метров, а большинство строящихся объектов получили разрешение на строительство 1-3 года назад, при этом значительно растут сроки переноса ввода жилья. Сейчас в незавершенном строительстве находится 140 млн кв. метров жилья.
В 2016 году профессиональными застройщиками было своевременно ведено около 70% жилья, в 2017 году – уже только 54%. Средний срок строительства вырос до 33 месяцев по итогам прошлого года против 29 месяцев 2016 году. Значительно вырос объем ввода с переносам на 1-2 года. При этом налицо перенасыщение рынка жильем – сейчас «ждут покупателя» около 28 млн кв. метров жилья. Растет число банкротов и объем незавершенного ими строительства, наблюдается консолидация рынка вокруг крупнейших российских застройщиков.
Е.В. Короткова, руководитель Центра городской экономики «КБ Стрелка», поделилась с участниками результатами завершенного в декабре 2017 года исследования «Богатство и самостоятельность: что делает бюджет города устойчивым». Экспертами было проведено исследование бюджетов 79 региональных столиц за 2013-2015 гг. (не вошли в исследование Москва, Санкт-Петербург, Симферополь и Севастополь), которые задались целями собрать и проанализировать отчеты об исполнении муниципальных бюджетов; выявить структурные особенности муниципальных бюджетов и определить инструменты повышения самостоятельности и устойчивости муниципальных бюджетов.
Всего было проанализировано 237 отчетов об исполнении бюджетов в разрезе 5 групп городов: 4 группы по численности населения согласно своду правил «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» и 1 группа, куда вошли города с экстремальными климатическими условиями, которые значительно отличаются от соразмерных городов по большинству показателей.
Анализ структур муниципальных бюджетов показал серьезную зависимость местных бюджетов от бюджетных перечислений «сверху» – в среднем собственные доходы составляют от 41% для городов с экстремальным климатом до 56% для крупнейших городов. При этом самым «зависимым» городом является Махачкала, с безвозмездными поступлениями в объеме 72% от общих доходов местного бюджета. Самым «самостоятельным» городом среди миллионников стала Пермь.
По оценке экспертов, доля НДФЛ в общих доходах местных бюджетов проанализированных городов составляет в среднем 25%, минимальное значение – 13%, максимальное достигает 86%.
Средний доход от налога на имущество физических лиц (НИФЛ) в общих доходах местных бюджетов проанализированных городов оценивается в 1%, показатель низкий, поскольку налогообложение недвижимости по кадастровой стоимости имущества было введено лишь в 2015 году (к примеру, в Манчестере эта статья доходов существует давно, и составляет 7,6% от общих доходов бюджета города).
По мнению Е.В. Коротковой, доходы от земли и недвижимого имущества – самая интересная статья доходов местных бюджетов городов. Сейчас среднее значение доли таких доходов – 15%, максимальное – 34%. Но исследование структуры местных бюджетов показало, что потенциально города могут увеличить свой доход на 30% «не переходя к разговору о перераспределении полномочий», а просто «наведя порядок» в своих имущественных вопросах. Эксперт продемонстрировала это на примере сравнения двух городов, сравнимых по экономическому потенциалу – Тамбова и Йошакр-Олы.
В заключении Е.В. Короткова озвучила следующие выводы по итогам проведенной исследовательской работы:
- В исследованных городах живет 27% населения, но местные бюджеты этих городов составляют лишь 3% консолидированного бюджета Российской Федерации.
- Безвозмездные поступления составляют половину всех городских доходов, и город не может влиять напрямую на их величину.
- Четверть доходов бюджета города дают «сами горожане» (НДФЛ), еще 16% приносит городская недвижимость.
- Город контролирует лишь 50% своего бюджета, так как безвозмездные поступления имеют, в основном, целевой характер использования и по своему усмотрению город тратить их не может.
- Половина расходов местных бюджетов тратится на образование, и финансируется оно во многом за счет безвозмездных поступлений.
В.В. Климанов, директор Автономной некоммерческой организации «Институт реформирования общественных финансов» считает одним из подвигов экспертов, работающих с городами – умение свести воедино информацию из разрозненных источников. В настоящее время отсутствуют прямые своды финансовой отчетности, что порождает много явных и неявных выводов ввиду необходимости учета очень многих факторов. И это является причиной существования главного мифа: насколько дорого жить в одном городе по сравнению с другим.
Опираясь на свой опыт, В.В. Климанов остановился на трех мифах в сфере муниципальных финансов. Во-первых – это утверждение о том, что есть три потенциальных источника роста доходов городского бюджета (НДФЛ, налоги на земельно-имущественный комплекс и малый бизнес). По мнению В.В. Климанова, малый бизнес слишком незначителен, чтобы оказать серьезное влияние на повышение налоговой базы бюджетов городов; налоги от земельно-имущественного комплекса составляют максимум 10% доходов, и любые усилия властей навести порядок в это сфере будут недостаточны для пополнения городского бюджета; что касается НДФЛ – местные власти практически не могут влиять на сборы по этому налогу.
Во-вторых, отметил В.В. Климанов, мы не имеем представления о финансовом балансе города, не представляем себе поток всех поступлений на территорию города, в том числе из регионального и федерального бюджетов, средств бизнеса в городские проекты. «Реально средства для большинства инициатив, напрямую финансируемых из регионального или федерального бюджета, оседают на территории крупных городов. Так же и со средствами бизнеса, которые направляются на городские проекты – мы реально не знаем, не видим, не учитываем эти потоки», – сказал он.
Сколько денег из городского бюджета «утекает» в региональный и федеральный, мы тоже не можем сказать точно – система уплаты и возмещения НДС, которая существует сегодня, не дает явной картины. И сколько чего поступает в бюджеты разных уровней неизвестно. «Может быть, для малых городов и можно посчитать, но для столичных это будут только предположения, но не точные цифры», – сказал В.В. Климанов.
В-третьих, у нас много проблем с бюджетным планированием. В настоящее время все регионы должны составлять прогнозы на 12 лет, с обязательным пересмотром каждые 6 лет; муниципалитеты – на 6 лет, с пересмотром каждые 3 года. Кроме того, есть в законе оговорка о том, что прогноз может быть пересмотрен в случае пересмотра прогноза социально-экономического развития. Мы проанализировали все региональные бюджетные прогнозы и можем сказать, что они в настоящее время являются некоторыми предположениями, а не реальными прогнозами.
В бюджетных прогнозах много нестыковок. Кроме того, применительно к прогнозированию, дополнительного анализа требует тот факт, что наблюдаются асинхронные кризисные бюджетные явления в регионах и городах. Так, по нашим данным, в 2013-2015 гг. суммарный объем муниципального долга вырос только с 245 млрд руб. до 340 млрд руб., тогда как для регионов долг вырос почти вдвое. А если смотреть 2011-2012 гг., то для муниципалитетов эти годы были более «провальными», чем для регионов. В 2016-2017 гг. мы наблюдаем некоторое наращивание муниципального долга, а региональный долг в этот период не только не рос, но и несколько сократился.
Также в своем выступлении В. В. Климанов рассказал о результатах Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика». По его словам, из 70 заявок, которые «дошли» до федерального уровня, лишь 20 можно было рассматривать всерьез. Лучшие примеры, конечно, относятся к «высокообеспеченным» городам, но, в любом случае, реальной практики мало, и ее сложно описать. Положительным фактом явилась масштабная программа по развитию малых городов, которая стала стимулом для оздоровления региональных финансов и управления муниципальным хозяйством.
«На первый взгляд, тема муниципальных финансов всем понятна, и хочется с ней работать, однако, когда вникаешь в проблематику глубже, не можешь найти объяснения самым элементарным вещам, и есть материал для дальнейших исследований», – завершил В.В. Климанов.
А.Л. Гнездилов, первый заместитель директора, главный архитектор проектов Архитектурного бюро «Остоженка», рассказал участникам о необычном опыте разработки концепций пространственного развития с позиции мифологизации средового градостроительного развития на примере Кировска Мурманской области. Градостроительный проект «потянул» за собой необходимость рассмотреть и учесть экономический аспект, который оказался настолько масштабным и влиятельным, что открыл факт потенциала социально-экономического развития совсем в ином ключе, чем это было ранее спрогнозировано и учтено. В процессе разработки градостроительной концепции развития горнолыжного курорта выяснилось, что туристический кластер может стать для Кировска вторым «крылом» его экономического роста наряду с промышленным производством.
«Проведенные выкладки, расчеты и предположения показали, что у города совсем другое будущее», – сказал А.Л. Гнездилов. К развитию городов мы подходим с позиции «привычного русла», но этот подход изжил себя, необходимо переходить от стихийного развития к перспективному, в рамках которого совпадают интересы населения городов, проектировщиков и властей.
Е.С. Шугрина, директор Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС, рассказала о правовых особенностях развития городов и возможных конфликтах интересов. В 2017 году под руководством Е.С. Шугриной Центром поддержки и сопровождения органов местного самоуправления было выполнено исследование правовых аспектов агломераций «Управление агломерациями и оптимизация территориальной организации местного самоуправления: лучшие региональные и муниципальные практики», которое поддержал Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ). Эксперт выделила два основных аспекта: конфликт интересов и баланс интересов.
Во-первых, наблюдается конфликт существующих статусов некоторых городов. У нас города имеют разные статусы – такие статусы могут иметь формальный или фактический характер (историческое поселение, столица субъекта РФ, моногород, ядро агломерации и др.). И эти статусы начинают друг с другом конфликтовать – об этом пока никто не говорит, но уже начали появляться судебные решения. Такая, к примеру, ситуация возникла для города Владивостока. Региональный закон, принятый для развития агломерации, был признан противоречащим федеральному закону «О свободном порте Владивосток».
Во-вторых, многие говорят об оптимальном формате взаимодействия для агломерации в виде межмуниципального сотрудничества. Но есть определенный конфликт интересов при выстраивании таких «горизонтальных» отношений ввиду того, что муниципалитеты не могут быть участниками федеральных программ, как потенциального источника существенных финансовых вложений в проекты, имеющих межмуниципальное значение; заявителями зачастую признаются органы государственной власти субъекта РФ, которые имеют собственные интересы и видение развития территории.
В-третьих, много говорится о развитии ядра агломераций, но практически никто не исследует особенности развития городов на периферии агломерации. Интересы их жителей не учитываются, и де-факто они рискуют стать спальными районами на территории агломерации.
Наконец, эксперт выделила конфликт интересов собственников и власти: с одной стороны, для развития территории необходимо сносить частные дома, изымать земли для публичных нужд; с другой – в законодательстве есть механизмы легализации самостроя. Поэтому нередко надо находить баланс между публичными интересами, вытекающими из управления развитием территории и частными интересами, возникающими в результате управления собственностью – возникают ситуации, которые можно описать фразой «управление территории vs управления собственностью».
Нельзя, чтобы вступали в конфликт «статус закона и статус сути естественного развития», необходимо искать компромисс между стабильностью и инновационным развитием. «Хотелось бы, чтобы при принятии решении на эти вопросы обращали внимание», – сказала Е.С. Шугрина.
Н.Б. Косарева поблагодарила всех присутствующих за интересные доклады и активное участие в дискуссии. По ее словам, мы узнаем о предмете городского развития все больше и больше – иногда очевидное и подтверждаемое, но по большей части это совершенно неочевидные результаты, которые сложно было заранее предсказать. Еще сложнее говорить о перспективах городского развития в обозримом будущем, которые во многом зависят от развития технологий – «мы их не знаем, тем более в условиях технологического прогресса, которые могут уже в ближайшие 20 лет указать нам на совершенно нетривиальные пути», – подытожила Н.Б. Косарева.
