Два вида территорий - два вида действий:
1) не застроенные, свободные от прав третьих лиц, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предназначенные для жилищного строительства:
- выделение посредством документации по планировке территории;
- формирование и предоставление на аукционах;
2) застроенные, не размежеванные, занятые правами третьих лиц (собственников квартир многоквартирных домов) и планируемые (или не планируемые) для преобразований.
Застроенные, не размежеванные, занятые правами третьих лиц (собственников квартир многоквартирных домов) и планируемые для преобразований территории жилого назначения:
- юридические гарантии и экономические мотивации для преобразований создаются градостроительными регламентами в составе правил землепользования и застройки - регулируется градостроительным законодательством;
- осуществление сделок (в том числе в пользу инвесторов) - регулируется гражданским законодательством;
- изъятие путем выкупа: исчерпывающий перечень объектов, для размещения которых допускается изымать земельные участки для государственных или муниципальных нужд - установлен Земельным кодексом РФ, подп. 2 п. 1 ст. 49:
- в перечень входят объекты дорожной и инженерно-технической инфраструктуры;
- в перечень не входят жилые дома, объекты культурно-бытового назначения.
Типология правовых механизмов преобразования застроенных территорий жилого назначения, занятых правами третьих лиц:
- Квази-правовой механизм, который не является легитимным, но практикуется при отсутствии правовых гарантий - без установления градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки (институт инвестиционных контрактов).
- Правовые механизмы, практикуемые на основе создания правовых гарантий и экономических мотиваций, обеспечиваемых градостроительными регламентами в составе правил землепользования и застройки:
- преобразования путем осуществления частноправовых отношений - могут осуществляться в рамках действующего законодательства;
- преобразования через соглашения о градостроительной подготовке территории до начала реконструкции, строительства на месте сносимых объектов - могут осуществляться в рамках действующего законодательства;
- преобразования через придание «статуса преобразуемой территории» - могут осуществляться при внесении дополнительных норм в региональное законодательство.
Институт инвестиционных контрактов
Область применения - специфика объектов. Инвестиционные контракты могут заключаться и заключаются только применительно к:
- застроенным территориям, занятым правами третьих лиц;
- несформированным земельным участкам.
В противном случае применялись бы процедуры Земельного кодекса РФ о предоставлении земельных участков.
Специфика субъектов инвестиционных контрактов:
нет и не может быть «застройщика» в строго юридическом смысле:
- у несформированного земельного участка не может быть владельца, т.е. застройщика;
- инвестор не может быть застройщиком - ему «предоставляется» несформированный земельный участок (квази-участок), что возможно только на правах краткосрочной аренды сроком до одного года (квази-права);
- публичная власть не может быть застройщиком по причине того, что она не является единоличным собственником (земельный участок находится не только в собственности у публичной власти, но и в долевой собственности других лиц - собственников квартир, которые еще не реализовали свое право, реализация которого не ограничивается каким-либо сроком);
фактически создается квази-застройщик в лице представителя публичной власти.
Последствия, проистекающие из специфики объектов и субъектов инвестиционных контрактов:
- неизбежное ущемление прав третьих лиц - собственников квартир;
- неизбежно большие риски для:
- публичной власти;
- инвесторов.
- неизбежно завышенные риски требуют специфических способов снижения рисков:
- завышенная «дельта прибыли» - завышенная этажность строительства на месте предлагаемого к сносу среднеэтажного, деформация городской среды;
- утверждение системы индивидуально-административных решений во имя обеспечения завышенной «дельты прибыли» - «доли города»;
- отказ от формирования прозрачной системы публичного установления градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки.
- неизбежный результат: эрозия необходимой связи между опережающим, трудно прогнозируемым ростом объемов строительства и величиной потребных инженерно-технических ресурсов.
Выводы:
1. Нет правовых оснований, оправдывающих существование института инвестиционных контрактов.
2. Правовые процедуры преобразования застроенных территорий могут быть реализованы только на основе градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки.
3. Зарождение, применение и необходимость отмены инвестиционных контрактов применительно к застроенным территориям - это объективный результат процесса, который определяется главным противоречием:
- с одной стороны, на начальном этапе перехода от социалистических к рыночным методам регулирования отсутствовали или не везде были откорректированы генеральные планы городов; не было и не могло быть правил землепользования и застройки; отсутствие указанных оснований требовало их незамедлительного замещения. Такое замещение было немедленно предъявлено в виде индивидуально-выборочных (т.е. внесистемных) процедур предварительного согласования мест размещения объектов строительства - федеральным законодательством и в виде инвестиционных контрактов - региональным законодательством;
- с другой стороны, однажды по необходимости введенные внесистемные замещения и квази-правовые институты с объективной необходимостью стали укрепляться и развиваться путем создания целой административной индустрии по производству «исходно-разрешительной документации», которая существует по своей внутренней логике и уже во имя самосохранения отвергает логику возвращения к системным действиям и правовым механизмам, адекватным рыночным реалиям.
Преобразования путем осуществления частно-правовых отношений при наличии градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки
Факт установления правилами землепользования и застройки градостроительного регламента будет означать наступление следующих юридических и экономических последствий:
- наличие гарантированной возможности осуществить преобразования без получения на то специального административного разрешения;
- возможность осуществления преобразований только по доброй воле собственников недвижимости;
- увеличение стоимости недвижимости.
Создается новая экономическая ситуация:
- у собственников недвижимости появляются экономические мотивации распорядиться принадлежащей им недвижимостью - с выгодой продать ее;
- у конкурирующих между собой реальных и потенциальных инвесторов появляются встречные экономические мотивации - приобрести недвижимость, собственники которой стремятся ее продать;
- первоначальные расчеты возможного проекта преобразований могут быть рассчитаны заранее на основе градостроительного регламента;
- экономические мотивации обоих групп субъектов сходятся, эти субъекты начинают тяготеть друг к другу;
- начинается процесс возрастания количества взаимовыгодных сделок с последующими проектными работами, строительными и реконструктивными преобразованиями.
Преобразования путем выполнения соглашения о градостроительной подготовке застроенной территории
Ограничение области применения:
- только при наличии градостроительных регламентов;
- только применительно к неразмежеванной территории с ветхими многоквартирными домами, которые не отнесены к категории не пригодных для проживания;
- только в случаях, когда предоставляемое благоустроенное жилье будет заведомо иметь более высокую рыночную стоимость, чем освобождаемое ветхое жилье.
Последовательность действий:
- оценка инвестиционной привлекательности кварталов на основе моделирования в соответствии с градостроительными регламентами;
- приоритетные территории - преобразования можно осуществить полностью за счет частных инвесторов:
- существенное превышение поступлений над затратами;
- размер превышения поступлений над затратами выше величины, определяемой в соответствии с приемлемой нормой прибыли. Величина превышения - незаработанная рента;
- расчетный размер незаработанной ренты определяется как: 1) часть стоимости земельного участка, права на который инвестор - победитель торгов приобретает после освобождения его от прав третьих лиц; 2) начальный критерий-показатель для оценки предложений участников торгов.
- проводятся торги среди инвесторов на право градостроительной подготовки территории;
- заключается соглашение о градостроительной подготовке преобразуемой территории;
- по мере приобретения в собственность помещений в пределах квартала победитель торгов приобретает права общей долевой собственности на общий земельный участок до тех пор, пока он не станет единоличным собственником земельного участка.
Главные отличия соглашения о градостроительной подготовке преобразуемой территории от инвестиционного контракта.
Соглашение:
- не противоречит законодательству, не подвергает неоправданным рискам инвесторов и не провоцирует конфликты с жителями;
- инвестор - подлинный застройщик, приобретает права собственности на сформированный, освобожденный от прав третьих лиц земельный участок в пределах квартала;
- соблюдение прав третьих лиц, в том числе собственников квартир;
- прозрачные процедуры;
- снижение рисков инвестирования, рост их объемов, в том числе из средств банков, которые могут предоставлять ипотечные кредиты под залог земельного участка, находящегося в собственности инвестора.
Преобразования на территориях, которым придан статус «преобразуемых территорий»
Обязательное условие - наличие градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки).
Два возможных способа принудительного изъятия недвижимости для государственных или муниципальных нужд:
- посредством установления исчерпывающего перечня объектов;
- посредством процедур.
Субъекты РФ имеют возможность принимать либо отдельный закон, либо соответствующие статьи в составе своих законов о градостроительной деятельности, посвященные приданию особого статуса преобразуемым территориям.
Основные позиции, характеризующие особый статус преобразуемых территорий:
- условия, необходимые для придания особого статуса преобразуемой территории:
- наличие правил землепользования и застройки;
- представительным органом местного самоуправления принята программа переселения граждан из ветхого жилищного фонда.
- вопрос, выносимый на местный референдум, - согласие проживающих и зарегистрированных граждан в границах преобразуемой территории и возможности изъятия путем выкупа земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости для муниципальной нужды - реконструкции и (или) строительству на месте сносимых объектов.
На сайте Фонда «Институт экономики города» размещена аналитическая записка «Инвестиционные контракты и правовые процедуры преобразования застроенных территорий».
