Программа антикризисных мер и основные направления социально-экономического развития города Ярославля

Ярославль является одним из наиболее заметных городов Центральной России, местом концентрации важнейших промышленных предприятий, научных и учебных заведений, крупным центром российской культуры. Это донор областного и федерального бюджетов. Особую важность имеет системообразующая роль города как центра региона, выходящего за пределы собственно Ярославской области.

Накануне финансового кризиса экономика Ярославля развивалась неровно. Общий объем товарной продукции, по сравнению с 1997 г., сократился на 6% (в действующих ценах соответствующего года). Вместе с тем наметились положительные тенденции некоторого роста ряда важнейших для города видов продукции, в частности электродвигателей переменного тока, а также товаров потребительской группы (молочной продукции и др.). Эффективность работы частнопредпринимательского сектора также снижалась. За 1998 г. по сравнению с 1997 г. общая сумма балансовой прибыли предприятий, осуществляющих коммерческую деятельность, сократилась на 78%. При этом наибольшее падение отмечалось в промышленности – 53,9% к уровню прошлого года, а также в торговле и общественном питании - 45%.

Тем не менее инвестиционная активность в экономике Ярославля была относительно устойчивой. Объем инвестиций в основной капитал в 1998 г. составил 94% от уровня 1997 г., что характеризует ситуацию как относительно благополучную на общероссийском фоне.

Кризис усугубил проблемы города. Резко сократились реальные доходы населения. Только за август-декабрь 1998 г. прожиточный минимум увеличился в 1,4 раза и составил в среднем на душу населения 638 руб.; возросла задолженность по выплате заработной платы и социальных пособий. В результате соотношение среднего дохода ярославцев и прожиточного минимума составило 263%, снизившись на 61%. В наиболее сложном положении оказались семьи с несовершеннолетними детьми (в отличие от начала 1990-х годов, когда основной группой риска по бедности были пенсионеры). Сегодня 48 тыс. ярославских семей с детьми, или 39% от их общей численности, имеют душевой денежный доход ниже 500 руб. в месяц. Сократилась доступность услуг здравоохранения и культурно-образовательных услуг. Фактические расходы на содержание учреждений социальной сферы значительно возросли при сохранении докризисных нормативов бюджетной обеспеченности. Чтобы поддержать уровень услуг, население было вынуждено увеличить свои соплатежи в денежной или натуральной форме. Инфляция усугубила тяжелое финансовое положение жилищно-коммунального хозяйства и городской инфраструктуры, что чревато снижением надежности и устойчивости функционирования базовых систем жизнеобеспечения города.

Антикризисные меры, предпринятые мэрией г. Ярославля осенью 1999 г. в области обеспечения стабильного функционирования учреждений здравоохранения, образования, предприятий жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы и подготовки города к отопительному сезону, позволили частично снять социальное напряжение. Однако они носили сугубо административный характер и не затрагивали экономических отношений в городском хозяйстве. В жилищно-коммунальном комплексе, социальной сфере есть существенные резервы как в срочном плане, так и в стратегической перспективе.

Августовский финансовый кризис стал лишь проявлением кризиса системного, который присутствует в стране уже в течении ряда лет. Он как в фокусе отразил проблемы последних лет:

• несбалансированность бюджетов разных уровней, несовершенство межбюджетных отношений, отсутствие системы минимальных социальных стандартов и связанных с ними рациональных нормативов бюджетной обеспеченности объектов городского хозяйства и социальной сферы;
• финансовую необеспеченность государственных социальных гарантий различным категориям населения; отсутствие (за отдельными исключениями) адресности в предоставлении социальной помощи;
• нерациональное расходование средств, низкую заинтересованность основных поставщиков жилищно-коммунальных и других услуг в снижении издержек и повышении качества услуг, несовершенство тарифной политики и др.

Причины кризиса носят прежде всего макроэкономический характер. Однако все более заметными становятся причины местного характера, влияние которых должно преодолеваться в ходе системной работы городской администрации в сотрудничестве со всем городским сообществом.

Поэтому предлагаемые меры исходят из того, что:

• Усиление директивной роли власти и возврат к административным методам управления, в том числе в ценообразовании, отказ от конкурсного принципа финансирования поставок для городских нужд не могут служить стратегией выхода из кризиса.
• Решения принимаются в рамках существующего правового поля.
• Программа-минимум антикризисных действий должна быть подготовлена в рамках общего курса реформ, которые нацелены на эффективное использование ресурсов города и его конкурентных преимуществ. Это не «латание дыр», а первая ступень качественных преобразований правовой, социальной и экономической среды города.
• Антикризисные меры должны обеспечивать межведомственную координацию действий в различных направлениях учитывать «узкие места», возникающие в результате государственной политики.

Приоритеты и ключевые направления деятельности Приоритет программы антикризисных мер - обеспечение лучших условий жизни населения, смягчение социальных последствий кризиса для малоимущих семей с высокой иждивенческой нагрузкой. Однако программа отрицает пассивно-иждивенческий подход к вопросам социальной политики. Основным источником обеспечения условий жизни населения является хозяйственная деятельность в городе, которая охватывает как собственно городское население, так и внешних субъектов, прежде всего инвесторов.

Поэтому «красной нитью» в программе проходит развитие конкурсного подхода во всех сферах городского хозяйства, формирование предпринимательской среды, стимулирующей хозяйственную деятельность. В рамках этой стратегии программа объединит отдельные направления по реформированию секторов городского хозяйства. Они затрагивают те сферы, где предполагается сконцентрировать основные усилия для получения максимального эффекта. Помимо краткосрочных антикризисных мер указываются дальнейшие перспективные направления развития. К числу ключевых направлений программы относятся:

1. Привлечение инвестиций в экономику города.
2. Сознание кредитной истории мэрии города.
3. Переход на казначейское исполнение бюджета.
4. Переход к адресной социальной поддержке населения и постепенное введение муниципального социального заказа.
5. Повышение эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства.
6. Повышение эффективности работы пассажирского транспортного комплекса.

В дальнейшем необходима разработка антикризисных мер в области реструктуризации крупных промышленных предприятий. Предлагаемые основные антикризисные меры включают:

1. Развитие местной экономической базы, включая привлечение инвестиций, организацию сопровождения инвестиционных проектов, создание простых и прозрачных процедур получения разрешений и согласований и опубликование «инвестиционного профиля» города.
2. Рекомендации по повышению кредитоспособности мэрии Ярославля, основанные на оценке состояния бюджета с учетом основных факторов риска на основе информации за 1994-98 год и сравнительного анализа Ярославля с другими городами.
3. Оценку совокупных затрат на социальную помощь населению во всех социально ориентированных отраслях; более эффективные способы социальной защиты населения в условиях кризиса, в том числе перевод льгот различным категориям населения в адресную форму (с учетом дохода семьи) и замену их городским пособием малоимущим семьям с детьми; переход к конкурсному финансированию социальных программ и введению социального заказа.
4. Снижение стоимости жилищно-коммунальных услуг и сокращение бюджетных расходов за счет совершенствования тарифной политики; формирования экономической мотивации у организаций, управляющих муниципальным жилищным фондом; развитие конкурентных принципов отбора подрядчиков по оказанию жилищно-коммунальных услуг.
5. Оптимизацию тарифов на проезд в городском пассажирском транспорте; повышение уровня собираемости выручки от реализации билетной продукции; изменение порядка предоставления льгот на оплату проезда; снижение выпадающих доходов предприятий городского пассажирского транспорта; развитие конкурентной среды на рынке городских перевозок.

Привлечение инвестиций Сегодня в Ярославле активизируется поиск новых путей поддержки инвестиционной деятельности. Это продиктовано как общей логикой развития рыночных отношений в городской экономике, так и последствиями августовского финансового кризиса, затормозившего многие инвестиционные проекты. Cложно идут поиски инвесторов для финансирования ряда проектов, связанных с реконструкцией городской коммунальной инфраструктуры. Снизилась динамика инвестиционного процесса в других отраслях экономики города.

В Ярославской области и городе Ярославле созданы общие основы для инвестиционной деятельности, зафиксированные в законе Ярославской области "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Ярославской области", Решении муниципалитета города Ярославля "О поддержке инвестиционной деятельности на территории города Ярославля" от 12.03.98 г. и Постановлениях мэрии города "О порядке формирования перечня инвестиционных проектов и их сопровождения" от 29.04.98 г. и «Об утверждении плана мероприятий по активизации инвестиционной деятельности на территории г. Ярославля» от 09.02.99.

Вместе с тем городу (и области) присущ общий недостаток в организации инвестиционной деятельности, связанный с неразработанностью механизмов реализации законов. Деятельность по поддержке инвестиций затрагивает главным образом муниципальные проекты и слабо ориентирована на создание предпринимательской среды. По причине отсутствия оформленной стратегии развития города на ближайшую и отдаленную перспективу слабо просматривается связь инвестиционных планов администрации с другими направлениями развития города.

Осознавая это, администрация города продолжает работу над созданием механизмов содействия инвестиционным процессам в рамках существующих нормативно-правовых норм. При этом программа ориентируется в основном на организационные мероприятия, не требуя расходования значительных бюджетных средств. Предлагаемые меры исходят из необходимости:

• целенаправленно работать со всеми участниками инвестиционного рынка - как с существующими в городе предприятиями, представляющими собственные инвестиционные проекты, так и с инвесторами, располагающими собственными проектами;
• не делать различий между инвесторами российскими и иностранными, резидентами и нерезидентами города Ярославля;
• работая с инвестиционными проектами, выделять в отдельные направления проекты развития объектов общественного сектора, которые организует сам город (коммунальная инфраструктура, дороги, мосты и т. п.), и городские проекты частнопредпринимательского сектора, реализации которых город содействует, однако напрямую ими не занимается;
• уделять должное внимание небольшим проектам, не пренебрегать проектами, которые обеспечивают малые производственные объемы и небольшое число рабочих мест (например, несколько десятков);
• не связывать инвестиционную политику города только с "реанимацией" существующих городских предприятий, особенно крупных. Исходить из того, что в ряде случаев основой экономического "оживления" их основных фондов и занимаемых участков городской территории может стать реструктуризация этих предприятий с учетом технологических условий.

В комплекс мер, предлагаемых для активизации инвестиционной деятельности, входят:

Улучшение организации работы по управлению инвестиционным процессом

• Координация деятельности всех организаций, занимающихся инвестиционным процессом в городе.

  При мэрии города Ярославля организован Инвестиционный Совет, который формирует основные принципы городской инвестиционной политики. Однако наряду с Инвестиционным Советом, выполняющим "представительные" функции и определяющим общую инвестиционную политику, в городе намечено создать специализированную организацию, которая будет заниматься практической работой по поддержке инвестиционного процесса. Как показывает практика, наиболее эффективным подходом является передача функций "рабочей" координации инвестиционной деятельности тем структурам, которые по своей организационной форме относительно дистанцированы от администрации. Функции такой организации предлагается передать Фонду развития жилищного строительства и инвестиционных проектов (ФРЖСИП), который располагает опытом работы с инвесторами, профессиональными кадрами и может взять на себя функции "рабочей" координации инвестиционной деятельности.

• Совершенствование нормативной базы города, регламентирующей инвестиционный процесс.

  "Положение об инвестиционной деятельности на территории г. Ярославля", утвержденное решением муниципалитета города 12.03.98 г. и принятое в соответствии с ним Постановление мэра города Ярославля от 29.04.98 г. "О порядке формирования перечня инвестиционных проектов и их сопровождения" содержат описания общих принципов, целей и форм инвестиционной деятельности администрации города Ярославля, однако в них есть ряд недоработок, которые делают инвестиционную политику города не вполне понятной и прозрачной для потенциальных инвесторов.

  Для устранения этого предлагается, во-первых, уточнить критерии отбора инвестиционных проектов, которым администрация города предоставляет режим наибольшего благоприятствования. Во-вторых, предлагается более четко и подробно изложить содержание "режима наибольшего благоприятствования". В-третьих, содержащиеся в существующих документах положения о налоговых льготах необходимо дополнить другими направлениям улучшения инвестиционного климата в городе Ярославле (в частности, в сфере земельных и имущественных прав, тарифов на коммунальные услуги и др.) .

Улучшение основных параметров инвестиционного климата в городе

• Упрощение и централизация бюрократических процедур работы с инвесторами.

  В настоящее время в Ярославле сохраняются достаточно сложные процедуры разрешений и согласований, связанные с реализацией инвестиционных проектов. Относительно малоэффективным обещает быть и комплекс мер по сопровождению инвестиционных проектов, предусмотренный Постановлением мэра г. Ярославля "О порядке формирования перечня инвестиционных проектов и их сопровождения" от 29.04.98 г. Эти меры носят скорее контролирующий характер, нежели выполняют функции технической помощи.

  Предлагается, во-первых, для повышения "прозрачности" бюрократических процедур, связанных с инвестированием в городе Ярославле, подготовить и опубликовать инструкцию-памятку инвестору с изложением общей схемы административного процесса разрешений и согласований. Во-вторых, разработать схему сопровождения прохождения инвестиционных документов по городским инстанциям. Подготовить предложения о введении "физической" централизации и упрощения бюрократических процедур, связанных с инвестированием в экономику города Ярославля.

• Совершенствование земельных отношений, землепользования и рынка недвижимости.

  В настоящее время на территории города Ярославля рядом приватизированных предприятий осуществлен выкуп земельных участков, обеспечивается конкурсное представление земельных участков на правах аренды. Проводится регистрация прав на земельные участки при сделках с ними. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество до 2000 г. будет осуществляться областной организацией технической инвентаризации, затем - органами юстиции в соответствии с Законом РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними». Регистрируются права собственности на незавершенное строительство, однако город пока не имеет выделенной базы по инвентаризированным объектам недвижимости (база является собственностью областного БТИ).

  Предлагается в сфере земельных отношений разработать план работы по внедрению в Ярославле системы правового зонирования, основанной на фиксированных, но достаточно широких правилах использования земельных участков застройщиками.

  В сфере регистрации прав на недвижимое имущество планируется упорядочить взаимоотношения городской администрации с областными органами технической инвентаризации, в настоящее время осуществляющими регистрацию прав на недвижимость (включая объекты незавершенного строительства). При создании в области учреждения юстиции для осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество администрация города будет содействовать организации его городского филиала.

• Использование объектов муниципального имущества в качестве обеспечения финансирования городских инвестиционных программ.

  Предварительный анализ ситуации показал, что в городе фактически отсутствует инвентаризация объектов недвижимости, проведенная по рыночной схеме, что резко сужает возможность использования этого важнейшего ресурса городского развития. Существенной проблемой является отсутствие механизмов использования этих ресурсов для привлечения инвестиций, в частности, предоставления их в залог.

  Предлагается провести комплекс работ по разработке и введению в действие механизма использования объектов муниципального имущества в качестве залога для обеспечения финансирования городских инвестиционных программы.

Разработка и реализация в городе маркетинговой программы

• Составление "инвестиционного профиля" города, обеспечение его обновления.

  Предлагается изучить опыт подготовки рекламно-информационных материалов, ориентированных на инвесторов, в зарубежных и российских городах. Подготовить и выпустить на бумажных и, желательно, электронных носителях "инвестиционный профиль" города с включением данных о ресурсах города, динамике основных экономических показателей, величине основных предпринимательских издержек (на офисные, производственные и прочие площади, рабочую силу, коммунальные услуги и другие), указываются имеющиеся льготы, приводится перечень наиболее значимых проектов (инвестиционный портфель). Периодически обновлять данные, приводящиеся в материалах "инвестиционного профиля", совершенствовать его структуру в соответствии с потребностями потенциальных инвесторов.

• Осуществление мониторинга инвестиционных предложений городских предприятий и возможных источников инвестирования. Предлагается постоянно проводить работу с городскими предприятиями в направлении содействия в подготовке инвестиционных проектов, доведении их до необходимых стандартов, формировать ведения базы инвестиционных предложений ("инвестиционный портфель"). Организовать и вести базу данных по потенциальным инвесторам (иностранные и российские фирмы, инвестиционные фонды и другие), организовывать встречные контакты предприятий и организаций города с потенциальными инвесторами.

• Проведение маркетинговых мероприятий.

  Предлагается продвигать экономическую информацию о городе, в частности распространение материалов "инвестиционного профиля" с использованием электронных средств (Internet), СМИ, рекламы, участия в международных и межрегиональных мероприятиях и др. В настоящее время в целях активизации рекламной деятельности по инвестиционной политике уже создается официальное представительство мэрии г. Ярославля в сети Интернет (вэб-сайт).

  Разработать программу повышения имиджа города, в том числе через рекламу и проведение крупных общественно-значимых мероприятий (чемпионат мира по хоккею и пр.)

Финансы и бюджет

Финансово-бюджетный раздел Программы подробно описывает факторы риска и факторы стабильности, представляет сведенные в единую таблицу индикаторы позитивных и негативных факторов кредитоспособности Ярославля, а также рекомендации:

1. по переходу на казначейское исполнение бюджета;
2. по введению системы критериев использования бюджетных средств;
3. по созданию специального подразделения Мэрии, ответственного за контроль и планирование долговой нагрузки на бюджет города;
4. по системе аналитических индикаторов состояния бюджета, используемых как для целей мониторинга состояния бюджета, так и для публичного представления.

Факторы кредитоспособности

Основными позитивными факторами кредитоспособности Ярославля выступают следующие факторы:

1. Положительный баланс налоговых доходов и текущих расходов.
2. Относительно устойчивая налоговая база городского бюджета.
3. Высокий профессиональный уровень сотрудников мэрии и департамента финансов и цен в частности.
4. Отсутствие долговой нагрузки на городской бюджет по заемным средствам.
5. Низкая кредиторская задолженность городского бюджета.
6. Снижение зависимости городского бюджета от областной администрации.

В то же время основными негативными факторами кредитоспособности являются:

1. Отсутствие кредитной истории, недостаток опыта долгосрочного заимствования при значительных потребностях в заемных средствах.
2. Абсолютное снижение уровня доходов бюджета в постоянных ценах 1998 года при необходимости отвлечения значительных средств бюджета на обеспечение инвестиций в городское хозяйство, в том числе, за счет заемных средств.
3. Возможная потеря доходов городского бюджета в результате введения налогового и бюджетных кодексов и налога с продаж.
4. Относительно высокий уровень недоимки в городской бюджет.

Создание городского казначейства

Суть казначейской системы исполнения бюджета состоит в том, что казначейство принимает на себя обязательства бюджетных учреждений и осуществляет платеж по ним из бюджета напрямую на счета поставщиков товаров и услуг и производителей работ. Конечным этапом перехода на казначейскую систему становится наличие только одного бюджетного счета и финансирование бюджетных предприятий и подразделений по сметам, разработанным в отраслевых отделах мэрии города. Все счета, кроме счетов для выдачи зарплаты, у подразделений и бюджетных организаций закрываются. Казначейство получает статус небанковской кредитной организации.

Действующая в Ярославле система исполнения бюджета характеризуется авансированием расходов бюджета и кредитованием структурных подразделений мэрии; она затрудняет проведение рациональной долговой политики. На данный момент эту систему нельзя назвать казначейской. Предпринимаются шаги по внедрению механизмов, которые улучшают контроль за использованием бюджетных средств (надзор за целевым использованием бюджетных средств, финансирование ряда бюджетных учреждений на основании смет). Но хотя все это шаги в правильном направлении, это только отдельные составляющие создания казначейской системы исполнения бюджета.

Далее целесообразно предпринять шаги по переводу всех бюджетных предприятий на сметы, разработать рациональную и целостную систему прохождения бюджетных средств к потребителю (бюджетные организации), из которой будут исключены все лишние этапы. Возможно создание городского клирингового центра.

В результате создания механизма казначейского исполнения бюджета будет повышена управляемость бюджетом; усилен контроль за целевым использованием бюджетных средств; получена экономия бюджетных средств; проведена оптимизация бюджетных потоков; осуществлено гибкое маневрирование финансовыми ресурсами; сокращен "пробег" бюджетных денег; повышена оперативность в принятии решений; сокращен аппарат управления; создан механизм оперативного и стратегического планирования и управления полным долгом всех подразделений городской администрации.

Введение системы критериев в отношении целей расходования бюджетных средств

В отличие от многих органов местного самоуправления, мэрия Ярославля не использует бюджетные средства для рискованных вложений в ценные бумаги или для кредитования коммерческих компаний по более высокой ставке процента с расчетом на маржу. Отсутствие подобной практики связано прежде всего с крайне жесткой политикой мэрии по сведению до нуля любой практики заимствования. Вместе с тем злоупотребления при заимствованиях не могут служить аргументом против самих заимствований. Отсутствие заемного финансирования может создать проблемы в будущем, поскольку отложенная реконструкция городской инфраструктуры вследствие отсутствия средств рискует обернуться повышенными расходами на капитальный ремонт и новое строительство (общая потребность в инвестициях для модернизации городской инженерной инфраструктуры составляет 207,5 млн. USD).

Альтернативой должно стать городское законодательство, ограничивающее практику рискованных вложений заемных средств, взятых под гарантии бюджета. В целях предупреждения возможных злоупотреблений бюджетными средствами и укрепления доверия инвесторов к городским обязательствам должна быть сформирована система критериев для выявления проектов, в которые могут быть вложены бюджетные средства или привлечены средства под гарантии бюджета. Система критериев принимается в виде нормативного акта.

Основными условиями вложений заемных средств администрацией города в инвестиционные проекты и выдачи бюджетных гарантий должны быть: общественная значимость и общественная полезность проекта; минимальный риск при вложении средств, что полностью исключает кредитование средств, гарантированных бюджетом, в коммерческие проекты.

Бюджетные гарантии должны предоставляться только по кредитам, выдаваемым муниципальным (государственным) предприятиям, или на реализацию инвестиционных проектов, приносящих общественную пользу городу. Должен быть сформирован перечень сфер деятельности, для развития которых городской администрацией могут быть предоставлены поручительства и создана система конкурсов на предоставление бюджетных гарантий. В случае вовлечения частных коммерческих предприятий в городские проекты со стороны предприятия, реализующего проект, должен быть предусмотрен встречный взнос.

Мониторинг долговой нагрузки на бюджет

В силу отсутствия практики заимствования мэрия города не имеет опыта управления долговыми обязательствами. Создание отдела долговой нагрузки, контролирующего совокупную долговую нагрузку на бюджет, могло бы стать первым шагом в разработке долгосрочных заемных программ. Отдел долговой нагрузки имеет смысл создавать до начала крупных заемных программ. Само наличие данного подразделения может сильно укрепить доверие инвесторов к городским финансам и стать условием предоставления кредитов.

Отдел долговой нагрузки должен учитывать и контролировать долговые обязательства всех департаментов мэрии; проводить постоянный мониторинг долговой нагрузки на бюджет города по обязательствам всех подразделений; согласовывать графики выплат основной суммы и процентов по новым и планируемым заимствованиям с графиком платежей по уже существующим обязательствам.

Разработка системы стандартов предоставления информации о бюджете

Распоряжением мэра города предлагается сформировать и утвердить перечень публикуемых индикаторов состояния бюджета. Для обеспечения возможности сравнения и выводов о развитии бюджета города данный перечень имеет смысл опубликовать за последние 5 лет.

Необходимо установить периодичность публикации индикаторов состояния бюджета, определить издание и порядок публикации индикаторов, подразделения, ответственные за сбор и предоставление необходимой информации по данному перечню индикаторов, а также за подготовку их к публикации. Данная мера позволит укрепить доверие граждан и потенциальных кредиторов бюджету и проводимой финансово-экономической политике.

Социальная сфера

Сегодня ярославцы получают социальную помощь через множество каналов федерального, областного и местного уровня, начиная от льгот по ЖКХ, предусмотренных федеральным законодательством, и до материальной помощи, предоставляемой по решению районных отделов социальной защиты. Помощь оказывается через разные социально ориентированные отрасли – от культуры (льготы по оплате обучения в детских музыкальных школах) до транспорта (бесплатный проезд в городском пассажирском транспорте). Полного, систематизированного учета этих льгот и дотаций нет. В результате каждая конкретная семья не может оценить объем получаемой социальной помощи и склонна значительно недооценивать его. Город несет огромную социальную нагрузку, но социальная поддержка населения пока не стала единым объектом управления и планирования.

Затраты по статье «социальная политика» в городском бюджете составили за 1998 г. 20,9 млн.руб. Однако только за 9 месяцев 1998 г. расходы города на социальную помощь населению (без учета содержания культурно-образовательных, спортивных и др. объектов) составили 164,674 млн.руб. Из них на содержание социальных учреждений пришлось 3,739 млн. руб., или 2,2% от совокупных затрат города на социальную поддержку населения; на помощь малообеспеченным (преимущественно с оценкой нуждаемости) – 9,19 млн.руб., или 5,6% от совокупных затрат города на социальную поддержку населения.; на обеспечение льгот и дотаций отдельным категориям граждан – 151,757 млн. руб., или 92,2 % от совокупных затрат города на социальную поддержку населения.

Среди категориальных льгот первое место занимают транспортные льготы – 91,642 млн.руб. (федеральные – 79,210 млн. руб., областные – 391,68 тыс.руб. и городские – 12,040 млн. руб.), или 55,6 % от совокупных затрат города.

Жилищно-коммунальные льготы составили 40,514 млн. руб., или 24,6 % от совокупных затрат города на социальную поддержку населения. Из них льготы федерального уровня – 40,362 млн. руб., ими пользуются 227117 чел., местные льготы – 152 тыс.руб, ими пользуются 152 чел. (льготы многодетным семьям отнесены к адресной социальной помощи).

Подчеркнем, что в настоящее время затраты на адресную помощь составляют менее 6% от совокупных социальных затрат города. В среднем по другим городам эта цифра достигает 20 - 25%. Во многом низкая эффективность затрат обусловлена необходимостью обеспечивать льготы по транспорту и жилищно-коммунальным услугам, предусмотренные федеральным и областным законодательством.

Если учитывать только социальные программы, введенные решением местного самоуправления, то они составят 23,248 млн.руб., из них затраты на категориальные льготы – 14,813 млн.руб., или 64%, на адресную помощь – 8,435 млн.руб., или 36%. Социальные программы субъекта Федерации не играют существенной роли в организации помощи населению по сравнению с федеральными и местными.

Цели программы:

• Сосредоточить ограниченные общественные ресурсы на помощи малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам:
  1. Повысить обоснованность предоставления социальной помощи на городском уровне. По возможности заменить льготы и дотации, предоставляемые по категориальному принципу, целевыми субсидиями малоимущим семьям во всех социально ориентированных отраслях: образование, здравоохранение, транспорт, социальная защита и др.
  2. Усовершенствовать методику оценки нуждаемости при оказании социальной помощи.
  3. Перейти от помощи категориям граждан к индивидуальной работе в трудных жизненных ситуациях.
• Перейти к конкурсному финансированию социальных программ (аналогично другим сферам управления):
  1. Ввести унифицированный порядок разработки целевых программ во всех социально ориентированных отраслях.
  2. Ввести муниципальный заказ на оказание социальных услуг и разработку и реализацию социальных проектов (после принятия Федерального Закона о социальном заказе).

1. Адресная социальная поддержка населения

В рамках программы антикризисных мер был уточнен детальный перечень всех льгот, дотаций и скрытых субсидий для разных категорий населения; произведена их стоимостная оценка в масштабе города. Основные недостатки предоставления льгот и дотаций связаны с межведомственной разобщенностью. Например, молочные смеси выдаются детям 1-2 года жизни бесплатно; однако денежная компенсация за них – только семьям с доходом ниже прожиточного минимума. Для упорядочивания пользования льготами департамент городского хозяйства организовал правовую экспертизу сложившейся практики предоставления льгот по жилищно-коммунальным услугам, выявив возможную экономию средств.

Предлагается при оказании социальной помощи отказаться от множественности критериев (и прежде всего от использования показателя МРОТ) и перейти к использованию единого критерия нуждаемости – городского социального минимума. Размер социального минимума может устанавливаться мэрией ежеквартально в ориентации на прожиточной минимум. Разработан проект единой методики оценки дохода семьи при начислении жилищных субсидий и оказании адресной помощи в рамках системы социальной защиты.

Учитывая, что семьи с детьми оказались в результате кризиса основной группой риска по бедности, предлагается вместо различных категориальных льгот ввести единое городское пособие малоимущим семьям с детьми в размере 40 руб. ежемесячно на одного ребенка. Разработано два варианта предоставления пособия (10% самых бедных семей и семьям с душевым доходом ниже стоимостного эквивалента продуктовой корзины) и дана оценка потребностей и потенциальных источников финансирования этой программы. Предложены также схемы пилотных проектов по переходу к адресной помощи в других отраслях (оплата за обучение в детских музыкальных школах и др.).

В качестве направлений развития предложены: введение «социального паспорта» семьи; организация службы социальных субсидий, которая будет заниматься оценкой нуждаемости семей и начислением пособий; и на этой основе – переход к единой городской системе социальной поддержки малоимущих семей.

2. Социальный заказ

Для повышения эффективности использования бюджетных средств и активизации социальных инициатив граждан разработаны проект «Порядка разработки и реализации целевых социальных программ г.Ярославля» и нормативно-методическая документация по муниципальному заказу на оказание социальных услуг и разработку и реализацию социальных проектов. Обязательным условием конкурса на размещение социального заказа является привлечение участниками не менее 25% дополнительных внебюджетных ресурсов.

С учетом местных инициатив пилотный проект по введению социального заказа целесообразно провести в области профилактики правонарушений среди несовершеннолетних (и более широко - молодежной политики в целом).

Переход к финансированию городских социальных программ на конкурсной основе позволит:

• более эффективно организовать адресную социальную поддержку населения, дополнить предоставление пособий программами, направленными на решение наиболее острых социальных проблем (например, проблем интеграции инвалидов в общество, проблем наркомании, социального сиротства и безнадзорности детей, насилия в семье и других);
• обеспечить экономное, рачительное расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, повысить эффективность их использования;
• найти дополнительные ресурсы за счет привлечения к решению социальных проблем общественных объединений, некоммерческих и благотворительных организаций, которые в своей деятельности опираются на волонтерский труд, спонсорские и частные пожертвования; поддержать конструктивные социальные инициативы граждан;
• способствовать привлечению частных инвесторов в социальную сферу;
• гарантировать гласность и открытость реализации социальных программ;
• способствовать развитию конкуренции и повышению качества социальных услуг.

В качестве направлений развития предложены: введение в действие системы муниципальных заказов на основе опыта пилотного проекта; развитие финансовой базы социальной защиты, в том числе за счет оказания платных услуг (для этого необходимо придать существующим социальным службам статус юридического лица, зарегистрировав соответствующие некоммерческие или муниципальные социальные учреждения).

Жилищно-коммунальное хозяйство

Нормальное функционирование жилищно-коммунального комплекса - одна из важнейших задач муниципальных властей; надежная и устойчивая работа жилищно-коммунального хозяйства - необходимое условие социального благополучия граждан. Мэрией Ярославля проводится целенаправленная и последовательная работа по повышению эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства города. За последние два года Ярославль достиг серьезных успехов в проведении жилищной реформы. Влияние финансового кризиса проявилось в следующем:

• ухудшилось финансирование отрасли;
• реальное падение доходов работников жилищно-коммунального хозяйства и задержки по заработной плате привели к снижению привлекательности работы в этой отрасли;
• увеличилось число семей, получающих жилищные субсидии: в декабре таких семей было 4629 по сравнению с 2752 в июне; жилищные субсидии в конце 1998 года получали 3,2% семей ярославцев.

Предлагаемые меры имеют целью обеспечить устойчивость и повысить эффективность функционирования жилищно-коммунального комплекса города для предоставления горожанам качественных жилищно-коммунальных услуг по доступным ценам при обеспечении реальной адресной социальной защиты низкодоходных слоев населения.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнение следующих ключевых задач:

1. Улучшить качество предоставления услуг и устойчивость работы отрасли путем создания и совершенствования экономических и организационных механизмов функционирования отрасли.
2. Достижение баланса между финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособностью потребителей за счет совершенствования тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги.
3. Повышение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального хозяйства.
4. Активная поддержка частных инициатив в создании товариществ собственников жилья.
5. Сокращение бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства и использование высвобождающихся бюджетных ресурсов на социальные цели.
6. Повышение доли внебюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства за счет средств населения при обеспечении эффективной адресной помощи низкодоходным семьям.

Предлагаемые антикризисные меры являются развитием и детализацией Программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства г.Ярославля, основаны на анализе текущей социально-экономической и политической ситуации в городе и носят срочный и среднесрочный характер. Следует подчеркнуть, что антикризисность предлагаемых мер заключается в том, что они не только не предполагают использование каких либо - бюджетных средств, а основываются на создании механизмов сокращения бюджетного дотирования отрасли.

Программа-минимум включает в себя меры, которые предлагаются к реализации в первой половине 1999 года:

1. Создание механизма организации работ по обслуживанию муниципального жилищного фонда без задержки заработной платы и накопления долгов. Совершенствование договорных отношений в сфере обслуживания жилищного фонда. Изменение принципов оплаты труда в подрядных муниципальных организаций.
2. Снижение стоимости и повышение качества работ по обслуживанию муниципального жилищного фонда. Формирование конкурентных отношений в сфере обслуживания жилищного фонда.
3. Упорядочение системы предоставления льгот на жилищно-коммунальные услуги. Юридический анализ обоснованности размера предоставляемых льгот. Компенсация профессиональных льгот соответствующими ведомствами.
4. Снижение административных издержек за счет создания товариществ собственников жилья на базе строящихся жилых домов. Регистрация товариществ собственников жилья непосредственно в процессе строительства жилых домов.
5. Сокращение бюджетных затрат на управление муниципальным жилищным фондом. Повышение хозяйственной самостоятельности дирекций единого заказчика.
6. Повышение эффективности хозяйствования и привлекательности товариществ собственников жилья. Создание Ассоциации товариществ собственников жилья.
7. Увеличение внебюджетной доли финансирования стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Определены и проработаны стратегические направления развития жилищно-коммунального хозяйства города:

1. Формирование конкурентных отношений в сфере управления жилищным фондом. Проведение конкурсов на управление муниципальным жилищным фондом.

2. Формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального хозяйства. Совершенствование системы тарифного регулирования.

Транспорт

Городской пассажирский транспорт (ГПТ) – важнейшая социально- значимая отрасль городского хозяйства. От эффективности работы транспорта во многом зависит качество жизни населения, сохранение социальной и политической стабильности жизни города.

В настоящее время городской пассажирский транспорт Ярославля находится в тяжелом положении. Общая неэффективность перевозок городским общественным транспортом обусловлена тремя основными проблемами:

• несоответствием существующей стоимости проезда на ГПТ планово- расчетному тарифу транспортных предприятий;
• низким уровнем собираемости выручки от реализации билетной продукции;
• отсутствием компенсации транспортным предприятиям выпадающих доходов от перевозки льготных категорий пассажиров.

Предлагаемые меры направлены на:

• повышение качества транспортного обслуживания, в частности, за счет обеспечения устойчивой и бесперебойной работы ГПТ;
• обеспечение уровня предложения услуг по городским пассажирским перевозкам, достаточного для удовлетворения транспортных потребностей населения Ярославля;
• снижение уровня дотационной зависимости предприятий ГПТ.

Для достижения поставленных целей необходимо обеспечить решение основных задач, к которым относятся:

1. увеличение доходов от городских пассажирских перевозок и минимизация расходов на их выполнение;
2. развитие конкурентной среды на рынке городских пассажирских перевозок;
3. совершенствование системы социальной защиты малоимущих граждан, в частности, путем упорядочения существующей системы льгот по оплате проезда на городском пассажирском транспорте.

Пути увеличения доходов от городских пассажирских перевозок и упорядочения существующей системы льгот по оплате проезда.

Для увеличения доходов от городских пассажирских перевозок необходимо, в первую очередь, повысить стоимость проезда на ГПТ Ярославля, которая не изменялась с февраля 1997 года и равна 1 рублю. Этот тариф является одним из самых низких по сравнению со стоимостью проезда в ГПТ в других городах России. Выручка от реализации билетной продукции покрывает лишь 20% от себестоимости городских пассажирских перевозок, а убытки от перевозок составляют порядка 0,6-0,7 рублей в расчете на 1 пассажира. При условии сохранения существующей системы льгот тариф не должен быть ниже 1,9-2 рублей, следовательно, оправдано двукратное повышение стоимости проезда на ГПТ Ярославля. При этом должны быть проработаны меры по дополнительной социальной защите семей с низкими доходами.

Уровень собираемости выручки предприятиями ГПТ невысок. Это связано с низкой платежной дисциплиной пассажиров, которым в нынешних условиях выгоднее несколько раз в месяц заплатить штраф за безбилетную поездку, чем приобретать билеты на каждую поездку. Предлагается обеспечить наличие кондуктора в каждом транспортном средстве, работающем на маршрутах ГПТ, увеличить в "часы пик" на наиболее загруженных маршрутах количество кондукторов до 2 человек на 1 транспортное средство, увеличить количество контролеров на маршрутах ГПТ, а также расширить виды реализуемой билетной продукции, в частности, путем продажи проездных билетов на неделю, билетов, действующих в течение рабочей недели или выходных дней.

Необходимость предоставлять право бесплатного проезда льготным категориям пассажиров является наиболее серьезной причиной высокой дотационной зависимости предприятий ГПТ. В настоящее время в соответствии с федеральным законодательством, а также областными и городскими нормативными актами, право бесплатного проезда на ГПТ Ярославля или его льготной оплаты имеет почти 255 тысяч жителей города.

Для уменьшения выпадающих доходов транспортных предприятий в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров предлагается изменить порядок предоставления права льготного проезда на ГПТ для некоторых льготных категорий пассажиров, в частности, путем предоставления данного права в зависимости от времени суток и дня недели, ограничения общего количества бесплатных поездок на ГПТ или отмены права бесплатного проезда с одновременным предоставлением возможности приобретения месячного проездного билета по льготной цене. В перспективе с введением "социального паспорта семьи" возможно осуществить отмену права льготного проезда пенсионеров с предоставлением адресных социальных дотаций представителем малообеспеченных слоев населения.

Процедура проверки кондукторами и контролерами обоснованности бесплатного проезда пассажиров в настоящее время очень затруднена в связи с тем, что каждая категория льготников имеет удостоверение особого вида, практически не защищенное от подделки. Только за 3 месяца последнего квартала контролерами ГПТ Ярославля было изъято более трехсот поддельных удостоверений, в соответствии с которыми пассажиры бесплатно пользовались городским транспортом на незаконных основаниях. Ущерб транспортным предприятиям от использования этих удостоверений составил, как минимум, 240 тысяч рублей в год.

В связи с этим предлагается ввести защищенный от подделки проездной документ единого вида в качестве основного документа, удостоверяющего право пассажира на льготное пользование городским пассажирским транспортом, что позволит упростить для кондукторов ГПТ процедуру проверки обоснованности бесплатного (льготного) проезда пассажира, исключить случаи бесплатного проезда на ГПТ пассажиров, не имеющих на это права, а также регулярно контролировать общее количество жителей города, имеющих право на бесплатный проезд или его льготную оплату, с учетом конкретной категории, по которой предоставляется данная льгота.

Развитие конкурентной среды на рынке городских пассажирских перевозок.

С учетом того, что в настоящее время спрос на транспортное обслуживание со стороны населения Ярославля превышает предложение данного вида услуг со стороны муниципального и государственных транспортных предприятий, необходимо продолжить работы по привлечению на рынок городских пассажирских перевозок владельцев частного и ведомственного автотранспорта. Право работы на маршрутах ГПТ Ярославля должно предоставляться частным перевозчикам только по итогам соответствующего конкурса, организатором которого должен быть муниципальный орган управления ГПТ - "МП "Яргортранс". При проведении конкурса необходимо учитывать количество и техническое состояние парка автотранспортных средств конкурсанта, выполнение им всех условий лицензирования городских пассажирских перевозок, а также предлагаемые конкурсантом условия предоставления права бесплатного проезда некоторым категориям пассажиров без возмещения соответствующих расходов со стороны городского бюджета.

По итогам конкурса победителю должно быть предоставлено право заключения договора о предоставлении услуг по пассажирским перевозкам с МП "Яргортранс", выступающим в роли единого заказчика на городские пассажирские перевозки. На основе договора должны строиться все отношения между частным перевозчиком и МП "Яргортранс".

Для уменьшения расходов из городского бюджета на муниципальные пассажирские транспортные предприятия МП "Яргортранс" может осуществить передачу всех прав управления некоторыми маршрутами ГПТ частным перевозчикам. Обязательным условием является проведение соответствующего конкурса, по результатам которого победитель получит возможность самостоятельно организовать транспортное обслуживание пассажиров на маршруте, находящемся у него в управлении.

Приоритеты и ключевые направления деятельности

Приоритет программы антикризисных мер - обеспечение лучших условий жизни населения, смягчение социальных последствий кризиса для малоимущих семей с высокой иждивенческой нагрузкой. Однако программа отрицает пассивно-иждивенческий подход к вопросам социальной политики. Основным источником обеспечения условий жизни населения является хозяйственная деятельность в городе, которая охватывает как собственно городское население, так и внешних субъектов, прежде всего инвесторов. Поэтому «красной нитью» в программе проходит развитие конкурсного подхода во всех сферах городского хозяйства, формирование предпринимательской среды, стимулирующей хозяйственную деятельность.

В рамках этой стратегии программа объединит отдельные направления по реформированию секторов городского хозяйства. Они затрагивают те сферы, где предполагается сконцентрировать основные усилия для получения максимального эффекта. Помимо краткосрочных антикризисных мер указываются дальнейшие перспективные направления развития.

К числу ключевых направлений программы относятся:

1. Привлечение инвестиций в экономику города.
2. Сознание кредитной истории мэрии города.
3. Переход на казначейское исполнение бюджета.
4. Переход к адресной социальной поддержке населения и постепенное введение муниципального социального заказа.
5. Повышение эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства.
6. Повышение эффективности работы пассажирского транспортного комплекса.

В дальнейшем необходима разработка антикризисных мер в области реструктуризации крупных промышленных предприятий.

Предлагаемые основные антикризисные меры включают:

1. Развитие местной экономической базы, включая привлечение инвестиций, организацию сопровождения инвестиционных проектов, создание простых и прозрачных процедур получения разрешений и согласований и опубликование «инвестиционного профиля» города.
2. Рекомендации по повышению кредитоспособности мэрии Ярославля, основанные на оценке состояния бюджета с учетом основных факторов риска на основе информации за 1994-98 год и сравнительного анализа Ярославля с другими городами.
3. Оценку совокупных затрат на социальную помощь населению во всех социально ориентированных отраслях; более эффективные способы социальной защиты населения в условиях кризиса, в том числе перевод льгот различным категориям населения в адресную форму (с учетом дохода семьи) и замену их городским пособием малоимущим семьям с детьми; переход к конкурсному финансированию социальных программ и введению социального заказа.
4. Снижение стоимости жилищно-коммунальных услуг и сокращение бюджетных расходов за счет совершенствования тарифной политики; формирования экономической мотивации у организаций, управляющих муниципальным жилищным фондом; развитие конкурентных принципов отбора подрядчиков по оказанию жилищно-коммунальных услуг.
5. Оптимизацию тарифов на проезд в городском пассажирском транспорте; повышение уровня собираемости выручки от реализации билетной продукции; изменение порядка предоставления льгот на оплату проезда; снижение выпадающих доходов предприятий городского пассажирского транспорта; развитие конкурентной среды на рынке городских перевозок.