Регистрация прав на недвижимость и учет недвижимости

Право собственности является ключевым звеном экономических преобразований в России с начала 90-х годов XX века. Система регистрации прав на недвижимость является важнейшим институтом обеспечения права собственности.

Регистрация прав на недвижимость и ее учет последовательно и неуклонно превращаются в систему, с которой сталкивается всевозрастающее число граждан и юридических лиц. По мере продолжающегося развития рынка недвижимости значимость этой системы и для отдельных граждан, и для экономики страны в целом также будет возрастать.

При всей сложности и неоднозначности внутренней организации и функционирования этой системы потребители ее услуг - простые граждане и представители юридических лиц склонны рассматривать ее как единое целое, не слишком задумываясь о том, что эта система складывается из отдельных компонентов – технического учета зданий, строений и сооружений, кадастрового учета земельных участков и собственно регистрации сделок и прав на недвижимость. Потребителей не очень интересуют внутренние проблемы функционирования и взаимодействия причастных к этим действиям организаций. Для лиц, обращающихся в эти организации, гораздо более важно получить ответы на весьма, казалось бы, простые вопросы. Например, сколько нужно потратить времени и денег, чтобы зарегистрировать, скажем, право собственности на квартиру, право собственности отдельно на земельный участок или на земельный участок и расположенный на нем дом.

Однако оказывается, что при нынешнем положении дел получить ответы на эти простые вопросы не просто. Система продолжает находиться в затянувшейся стадии формирования, многие проблемы не решены. По-прежнему дискуссионными остаются вопросы относительно того, как добиться приемлемого взаимодействия указанных функциональных компонентов во имя целостности системы, которая должна быть ориентирована на удобства потребителей ее услуг.

Цель исследования, проведенного в фонде «Институт экономики города», состояла в том, чтобы на основе изучения предшествующих этапов становления системы регистрации прав на недвижимое имущество и его учета, реальной практики сегодняшнего дня, складывающейся в различных городах, статистических данных и экспертных опросов, изучения отдельных проблемных ситуаций, практикуемых процедурных схем, а также нормативной правовой базы предъявить аудитории профессионалов и всех заинтересованных лиц нерешенные проблемы, предложить подходы к их решению для обстоятельного обсуждения и дальнейшей работы, в том числе и в рамках подготовки программ конкретных действий по совершенствованию этой системы.

Полученные результаты излагаются в следующей последовательности:

• дается краткий обзор предшествующих этапов становления системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости за последние десять с небольшим лет;
• рассматриваются существующие на данный момент нерешенные проблемы функционирования компонентов системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости, обсуждаются различные подходы к их решению;
• сопоставляются различные модели последовательного совершенствования системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости;
• подводятся итоги исследования и формулируются основные выводы.

В приложении представлены материалы, иллюстрирующие некоторые результаты проведенных аналитических исследований.

Авторы благодарны коллегам, работающим в различных городах России, за помощь в подготовке доклада, предоставление статистических и информационных материалов, советы, обсуждение отдельных положений работы. Имея в виду инициировать дискуссию по поставленным вопросам, авторы надеются и на дальнейшее активное участие в ней своих коллег.

Авторы выражают также благодарность американским коллегам, Стефану Батлеру и Раймонду Страйку, за их конструктивные предложения в ходе работы и при подготовке отчета.

1. Этапы развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости

Процесс развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости в период с начала 1990-х годов по настоящее время условно может быть разбит на два основных этапа:

• с начала 1990-х годов по 1997 год – год принятия Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; в этот период регистрация прав на недвижимость могла осуществляться органами, производившими учет недвижимости;
• начиная с 1997 года, когда было закреплено отделение функции регистрации прав на недвижимость, которая отныне могла выполняться только учреждениями юстиции, от функции учета недвижимости.

Рассмотрим более подробно развитие событий в рамках отмеченных этапов.

Первый этап развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости - с начала 1990-х годов по 1997 год

1990 год

Был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе^[1], а также комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам в республиках, входящих в состав РСФСР, автономных областях, автономных округах, краях и областях, городах и районах.

Комитеты, среди прочего, должны были осуществлять «ведение мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного кадастра», им были переданы некоторые функции, которые ранее выполнялись органами системы БТИ (бюро технической инвентаризации), например инвентаризация земельных участков. Последствия были двоякие. С одной стороны, система БТИ начала «рассыпаться», а с другой ‑ произошла не передача функции от одного органа другому, а ее дублирование: все действия с земельными участками и в новых условиях продолжали выполняться органами БТИ, например, это относилось к обязательным обмерам и составлению планов земельных участков.

1991 год

Начала внедряться практиковавшаяся еще в советский период регистрация сделок. Впервые она получила закрепление в принятых 31 мая 1991 года союзных «Основах гражданского законодательства», согласно которым регистрация договора носила окончательный характер и никакой последующей регистрации прав не требовалось. Такой подход был закреплен и в Законе Российской Федерации от 23 декабря 1992 года «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», согласно которому обязательному нотариальному удостоверению и регистрации подлежали договоры купли-продажи земельных участков.

В этот период регистрация еще не была осознана как институт обеспечения права собственности на недвижимость. Законами и иными нормативными актами решались лишь проблемы введения в оборот отдельных видов недвижимого имущества, и эти проблемы рассматривались как частные при создании рынка недвижимости.

Состоявшийся факт закрепления регистрации сделок примечателен в нескольких отношениях. Во-первых, проявилась сильная инерционность в части трансляции в будущее традиций социалистического периода. Во-вторых, «не была замечена» фундаментальная цель регистрации в условиях рынка недвижимости – гарантия со стороны государства зарегистрированных прав, которая наиболее эффективным способом может быть обеспечена не регистрацией сделок, а регистрацией прав. Тем самым был закреплен дуализм отечественной системы и связанные с ним недостатки, которые приходится (пока без видимого успеха) преодолевать и в настоящее время. В-третьих, фактически не были сформулированы и предъявлены для реализации четкие и непротиворечивые стратегические цели реформирования системы. Иначе говоря, не было продуманной концепции реформирования, что сказалось на дальнейшем развитии событий, которые происходили не по принципу «упреждения», а по принципу решения текущих проблем, заведомо неизбежных, но дававших о себе знать на практике по прошествии некоторого времени.

В это время функции органа регистрации стали также выполнять комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, которые, в частности, должны были регистрировать договоры купли-продажи земельных участков.

25 апреля 1991 года был принят Земельный кодекс РСФСР, согласно которому функция по учету земельных участков перешла к Госкомзему России и его территориальным органам. Эта функция (вместе с функцией регистрации права пользования земельным участком, которое следовало судьбе здания) ранее выполнялась БТИ.

1992 год

В связи с возрастающим объемом работ по выдаче правовых актов на землю были созданы кадастровые бюро, которые формировались в составе райкомземов и горкомземов^[2]. Основными задачами кадастровых бюро являлись: регистрация правовых актов на землю, обеспечение потребителей кадастровой информацией, организация подготовки материалов государственной отчетности по вопросам использования земельных ресурсов, организация сбора и подготовки сведений для ввода в базу данных автоматизированной кадастровой системы, ведение земельного архива и других реестров.

4 апреля 1992 года Минстроем РФ был принят приказ^[3], который примечателен тем, что им закреплялись следующие положения: БТИ существовали при органах местного самоуправления, а выполняемые ими функции не причислялись к государственным (это обстоятельство важно отметить в свете последующего развития событий); технический учет преследовал как минимум две цели – обеспечение регистрации прав и налогообложения недвижимости; оценку объектов недвижимости для целей налогообложения могли выполнять не только БТИ, но и иные организации; техническая инвентаризация должна была проводиться в обеспечение оценки для налогообложения на регулярной основе не реже одного раза в пять лет.

1993 год

Указом Президента Российской Федерации^[4] предусматривалось создание единой системы регистрации и оформления документов о правах на недвижимость. Единство системы должно было быть обеспечено тем, что и учет недвижимости (организация ведения земельного кадастра), и регистрация прав на недвижимость должны были выполняться одним органом - Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальными органами на местах. Кроме этого, планировалось создание поземельной книги, которая по своему содержанию мало чем отличалась от проекта Вотчинного устава конца XIX века. Тем не менее в принципе это было прогрессивное решение.

Однако, в силу разнообразных причин организационно-технического и «ведомственного» характера, реализовать положения данного указа оказалось невозможно. Различными государственными органами предпринимались попытки выдавать правоустанавливающие документы на недвижимость. В частности, комитеты по управлению имуществом и фонды имущества различных уровней выдавали свидетельства на право собственности на имущественные комплексы, а бюро технической инвентаризации городов (районов) - регистрационные удостоверения на отдельные объекты. При таких обстоятельствах ни о какой достоверной и гласной регистрации не могло быть и речи. Документами, удостоверяющими права на недвижимость, могли быть наряду с государственными актами на землю также справки, выписки и иные документы, юридическая правомерность которых не была очевидной.

1994 – 1996 годы

Гражданский кодекс Российской Федерации впервые на уровне закона отделил государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним от учета отдельных видов недвижимого имущества (статья 131).

Было установлено^[5], что впредь, до введения в действие закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, применяется действующий порядок регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. На практике государственные органы осуществляли регистрацию, исходя из положений различных нормативных правовых актов, следствием чего являлось отсутствие единого порядка.

Второй этап развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости - с 1997 по 2002 год

1997 год

Был принят Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»^[6].

Этот закон упорядочил форму и содержание регистрации. Значение регистрации как обеспечения права собственности и других прав на недвижимость было определено, но не сформирована система, гарантирующая эти права. Закон, вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации, утвердил дуализм отечественной системы, сочетающей в себе одновременно и регистрацию прав, и регистрацию сделок. Закон разделил два компонента системы - регистрацию прав и сделок, производимую учреждениями юстиции, и учет земельных участков и иных объектов недвижимости, а также утвердил раздельную ответственность органов за осуществление двух указанных видов действий. Закон номинально провозгласил предоставляемые государством гарантии зарегистрированных прав на недвижимое имущество, однако не обеспечил должных оснований для развития механизма обеспечения этих гарантий для добросовестных приобретателей прав на недвижимое имущество.

Функция по регистрации прав на недвижимость, сделок и договоров с недвижимостью была окончательно передана в учреждения юстиции по регистрации прав и под контроль Минюста России^[7].

В это время у БТИ, например, остались только функции по государственному учету жилищного фонда, ведению архивов и оценке недвижимости граждан для целей налогообложения. В 1997 был сделан первый шаг на пути создания «государственной вертикали» системы БТИ. Вышло в свет Постановление Правительства Российской Федерации^[8], где впервые было сказано, что архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью. Кроме того, отмечалось, что технический учет жилищного фонда в Российской Федерации возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации БТИ, в связи с чем встал вопрос о создании на территориях регионов специализированных государственных структур технической инвентаризации регионального (субъекта РФ) подчинения.

1998 год

Были введены в действие единые формы государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП)^[9].

Была предпринята попытка административного объединения органов федеральной исполнительной власти, участвующих в формировании объектов недвижимого имущества, с целью решения существовавших межведомственных противоречий. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 года в результате слияния Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике и Федеральной службы геодезии и картографии России было образовано Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Минземстрой России просуществовал немногим более четырех месяцев и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года был расформирован. Земельная служба вновь стала самостоятельным органом федеральной исполнительной власти. Затем на основании Указа Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 года Государственный земельный комитет Российской Федерации был преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике.

Приказом Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству^[10] была зафиксирована возможность, помимо «определения полной и остаточной балансовой и действительной инвентаризационной стоимости зданий, строений», использовать рыночную стоимость зданий для целей налогообложения, однако эта позиция не была реализована на практике.

1999 год

Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу^[11] было определено, что федеральным органом исполнительной власти в области государственного технического учета и технической инвентаризации является Госстрой России, а к органам и организациям технической инвентаризации относятся: 1) ГУП «Ростехинвентаризация», 2) уполномоченные Госстроем России организации технической инвентаризации субъектов Российской Федерации (а также в случае необходимости уполномоченные Госстроем России иные организации технической инвентаризации), 3) БТИ, которым уполномоченными органами делегированы права по осуществлению технического учета и технической инвентаризации на территории соответствующего административного образования.

Это постановление примечательно в двух отношениях. Во-первых, в качестве государственной функции был закреплен не только технический учет (который действительно является государственной функцией), но и «техническая инвентаризация» (которая связана с подготовкой документов для осуществления государственного учета и сама по себе не может рассматриваться как государственная функция). Иными словами, путем некорректного расширения функций Госстроем России от имени государства неправомерно была монополизирована соответствующая деятельность. Во-вторых, возникла ситуация, при которой ранее созданные при органах местного самоуправления БТИ не могли далее автоматически продолжать свою прежнюю деятельность, не получив на то от уполномоченных органов соответствующих прав.

2000 год

Вступил в действие Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»^[12]. Закон утвердил расширительную трактовку целей создания и ведения государственного земельного кадастра, в состав которых вошли, помимо обеспечения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оценки земель для налогообложения, также позиции, связанные и с иной разнообразной деятельностью, которая должна обеспечить необходимые условия для «управления земельными ресурсами».

Вышло постановление Правительства Российской Федерации^[13], в котором было закреплено некорректное смешение государственных (технический учет) и негосударственных (техническая инвентаризация) функций, выполнение которых возможно организациями, уполномоченными Госстроем России.

Вышло несколько приказов Госстроя России, направленных на «огосударствление» функции технического учета и технической инвентаризации (которые объединялись как неразрывная единая функция) и выстраивание «государственной вертикали» в осуществлении этой функции^[14].

2001 год

Вышел приказ Росземкадастра^[15], которым были утверждены формы документов государственного земельного кадастра с закреплением концепции расширительного толкования содержания государственного земельного кадастра (и соответственно с избыточностью некоторых форм и их отдельных позиций).

Приказом Госстроя России от 31 мая 2001 года № 120 утверждены «Правила ведения Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности», в которых были описаны структура и состав сведений единого реестра, но не были утверждены соответствующие формы.

В соответствии с приказом Госстроя России от 19 сентября 2001 года № 217 «Вопросы ФГУП «Ростехинвентаризация» началось создание дочерних предприятий и филиалов ФГУП «Ростехинвентаризация», которые в количестве 75 предприятий зафиксированы в приказах Госстроя России^[16] «Об уполномочении дочерних федеральных государственных унитарных предприятий ФГУП «Ростехинвентаризация».

Вышел совместный приказ Госстроя России и Росархива^[17], в котором, в частности, содержалась адресованная главам администраций субъектов Российской Федерации просьба «оказать содействие в решении вопросов о передаче архивов на объекты недвижимости из муниципальных в государственные специализированные организации технической инвентаризации, уполномоченные на проведение государственного технического учета и технической инвентаризации».

Таким образом, происходило «огосударствление» системы технического учета.

2002 год

Принимается Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»^[18], запрещающий унитарным предприятиям создавать дочерние предприятия, а ранее созданные предписывающий реорганизовать посредством присоединения к основному предприятию (это надлежит сделать в течение шести месяцев). Таким образом, ранее проведенная под эгидой Госстроя России работа по созданию дочерних предприятий ФГУП «Ростехинвентаризация» была остановлена.

Шла работа в рамках деятельности по разграничению полномочий между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе эта работа была направлена на дальнейшее развитие системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости, готовились соответствующие предложения по совершенствованию действующих в этой области законов. Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления была подготовлена концепция проекта нового Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Рабочими группами были разработаны проекты изменений ряда федеральных законов.

Очевидно, что процесс развития системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости еще далеко не завершен. В разделе 2.1 представлены результаты анализа практики, которая складывается на местах, обсуждаются некоторые нерешенные проблемы, сопоставляются различных модели и даются предложения по развитию данной системы.

2 . Некоторые проблемные вопросы и предлагаемые направления дальнейшего реформирования системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости

2.1. Итоги анализа

Сформулируем самые основные итоги проведенного анализа политики формирования систем регистрации прав на недвижимое имущество и учета недвижимости, основанного на изучении нормативной правовой базы, процедурных схем и используемых форм учета и регистрации. Эти итоги нам потребуются при последующем обсуждении вопросов и предложений по совершенствованию рассматриваемой системы (разделы 2.2 и 2.3).

1. Развитие системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости отстает от потребностей рынка недвижимости. Такое отставание обусловлено не в последнюю очередь тем, что на протяжении всего предшествующего периода не была выработана ясная концептуальная база развития этой системы. Разработка такой концепции продолжается и в настоящее время.

Представляется, что на предшествующем этапе технико-организационные аспекты и ведомственные интересы заслонили главное, а именно то, что система должна создаваться не во имя регистрации как таковой, а во имя обеспечения со стороны государства гарантий зарегистрированных прав. Забыть или отложить на потом решение этого важнейшего вопроса – значит оказаться в ситуации, когда за деревьями не видно леса. Уже сейчас должно стать очевидным: чем более успешно и быстро удастся продвинуться по пути налаживания технико-организационных аспектов системы, тем более ясным станет неизбежный итог - гора родила мышь, то есть как не было гарантий, так и нет.

В ближайшее время необходимо переориентировать развитие законодательства и технико-организационных компонентов системы на первоочередное обеспечение государством гарантий зарегистрированных прав. Все иные действия, на наш взгляд, должны восприниматься как необходимые, но подчиненные этой главной задаче. В противном случае будет закреплено прогрессирующее отставание этой системы от требований рынка недвижимости с негативными экономическими последствиями для страны.

2. Не оправдала себя политика форсированного создания всеохватывающего и многофункционального земельного кадастра.

В реализации этой политики возобладала позиция наращивания значимости ведомства, ответственного за ведение земельного кадастра, путем включения в кадастр максимального количества информации, используемой не только для учета в целях регистрации прав на недвижимость, но и для разнообразных целей формальной статистики и административного управления.

Объективно, вне зависимости от субъективной позиции сторонников такой политики, в ней было заложено исходное противоречие. С одной стороны, надо обеспечивать выполнение сугубо государственной функции по фиксации информации, необходимой для целей регистрации прав на недвижимость. С другой ‑ надо было фиксировать информацию для разнообразных иных целей, связанных с управлением. Если первая функция не может быть иной, кроме как только государственной, то вторая «растекается» между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Последние, вне зависимости от наличия или отсутствия в государственном земельном кадастре информации для целей управления, вынуждены такую информацию собирать и поддерживать в актуальном состоянии. Здесь как раз и находится источник дублирования, неэффективного растрачивания средств, содержательных и организационно-технологических несоответствий между системой государственного земельного кадастра и муниципальными информационными системами.

Указанное противоречие попало и в Закон «О государственном земельном кадастре» в виде нормы о дополнительной информации, которую могут включать в государственный кадастр органы местного самоуправления. При таком положении дел государственный земельный кадастр фактически может содержать две части: 1) «государственную» и 2) «негосударственную», муниципальную (поскольку дополнительные сведения, включенные каким-либо муниципалитетом, не могут быть принадлежностью «государственного кадастра» в силу необходимости поддерживать его универсальность и не допускать разнородность информации).

Отмеченные противоречия имеют не формальный, а глубоко содержательный характер. Порожденная этими противоречиями ситуация начинает все более негативно проявляться на практике, назревает необходимость отказаться от однажды поставленной, но не оправдавшей себя целевой политики.

При сложившемся положении дел вполне возможно в качестве перспективной рассматривать симметричную (т.е. противоположную нынешней) ситуацию, когда:

1. государственный земельный кадастр (а в перспективе государственный кадастр недвижимости) содержит минимально необходимый и достаточный набор данных для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
2. государственный земельный кадастр является «прозрачным» и открытым, его сведения в актуализированном виде с определенной периодичностью бесплатно передаются органам местного самоуправления;
3. в рамках муниципальных информационных систем государственный земельный кадастр всегда представлен (через свободный доступ к его информации) в виде одного из многочисленных «слоев», в иных «слоях» содержится вся иная необходимая для управления информация.

3. Развитие системы государственного технического учета объектов недвижимости было и остается противоречивым.

С одной стороны, была предъявлена и выдерживалась цель на «огосударствление» этой системы, что формально является правильным по той простой причине, что функция собственно учета недвижимости для целей регистрации прав может быть только государственной. С другой стороны, под эту функцию была «подтянута» негосударственная функция «технической инвентаризации», связанная с подготовкой документов для учета, которая не может и не должна причисляться к сугубо государственным функциям.

С точки зрения перспектив развития указанной системы должно произойти последовательное разделение двух ее частей – государственной и негосударственной (рыночной).

4. В течение рассматриваемого периода была утверждена (в том числе на уровне законов и иных нормативных правовых актов) и последовательно воплощалась в жизнь нерациональная политика жесткого разграничения и автономизации ведомств, ответственных за государственный учет земельных участков и государственный технический учет объектов градостроительной деятельности.

Способы реализации этой цели: 1) определить соответствующие «уполномоченные органы», 2) дать права «уполномоченным органам» посредством ведомственных документов (приказов) регламентировать соответствующую деятельность, которая затрагивает права и интересы граждан. Такие методы фактически являются методами ведения «войны ведомств», когда «своя территория» отграничивается от «территории противника» и при этом создается видимость мира.

Последствия этого следующие: отчуждение подсистем друг от друга, фактический отказ от последовательной интеграции двух по природе своей взаимосвязанных и неотделимых друг от друга частей единой системы учета недвижимости, дополнительные издержки, связанные, в частности, с дублированием некоторых действий и информации, а также с несогласованностью требований различных ведомств к гражданам и юридическим лицам.

Стратегия развития: принятие Федерального закона «О кадастре недвижимости» и объединение в рамках одной государственной структуры ныне разрозненных подсистем кадастрового и технического учета и формирование единого государственного кадастра недвижимости.

2.2. Основные вопросы совершенствования организации системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости

Для того чтобы продуктивно обсуждать модели совершенствования рассматриваемой системы, целесообразно сначала рассмотреть ключевые вопросы и оценить варианты организации основных компонентов системы. Поняв, как могут или должны быть организованы отдельные компоненты, можно будет переходить к рассмотрению собственно моделей и их сочетания. Предлагается рассмотреть следующие шесть ключевых вопросов:

1. об обеспечении гарантии прав, зарегистрированных в ЕГРП, в том числе о создании механизма финансовой компенсации ущерба;
2. о «федерализации» учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество;
3. об объединении подсистем государственного кадастрового учета земельных участков и государственного технического учета объектов градостроительной деятельности;
4. о различных трактовках содержания государственной функции учета;
5. о структуре государственного кадастра недвижимости;
6. о соотношении государственного кадастра недвижимости и муниципальных информационных систем.

Вопрос 1: об обеспечении гарантии прав, зарегистрированных в ЕГРП, и о создании механизма финансовой компенсации ущерба

Ключевыми при рассмотрении этого вопроса, в свою очередь, являются два основных момента:

• каков должен быть комплекс правовых механизмов, принятие которых обеспечит гарантирование зарегистрированных прав на недвижимое имущество;
• каков должен быть финансовый механизм компенсации ущерба.

Дискуссионной является степень достоверности записей в ЕГРП. Наиболее радикальное предложение ‑ это признание того, что зарегистрированное в ЕГРП право собственника нельзя оспорить даже в судебном порядке, если собственник был добросовестным приобретателем и положился на сведения ЕГРП (подобную защиту обеспечивает система Торренса[19]). При реализации системы возможны различного рода компромиссы в отношении степени достоверности сведений ЕГРП.

Существуют различные точки зрения на то, какие ограничения прав должны регистрироваться в ЕГРП, а информацию о каких ограничениях участники оборота должны получать из других источников. Это также требует определения.

При разрешении спора о праве на недвижимое имущество всегда встает вопрос о том, кому оставлять недвижимость: собственнику - добросовестному приобретателю или бывшему собственнику, права которого нарушены. В интересах оборота недвижимости и соответственно развития экономики в большинстве зарубежных систем регистрации закреплена позиция, согласно которой недвижимость остается у собственника - добросовестного приобретателя. При этом реализуются механизмы финансовой компенсации бывшему собственнику в том случае, если он исчерпал все законные средства получения компенсации с виновных лиц в течение определенного времени.

Собственно механизм финансовой компенсации может быть организован различными способами, от создания государственного целевого бюджетного фонда (своего рода государственного страхования прав на недвижимое имущество) до отказа от вмешательства государства и создания условий для развития системы частного страхования титула.

Вопрос 2: о «федерализации» учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество

При обсуждении ныне выдвигаемого предложения о «федерализации» системы регистрации прав на недвижимость следует принять во внимание следующее.

1. В статье 131 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливается, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Учреждения юстиции входят сейчас и входили ранее в систему федерального органа исполнительной власти – Министерства юстиции[20], поэтому федеральная принадлежность функции регистрации прав на недвижимое имущество при принятии Гражданского кодекса Российской Федерации считалась само собой разумеющейся.

Подтверждение такой позиции можно найти и в обзоре практики разрешения споров, связанных с применением норм о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним[21]. В этом документе говорится, что согласно пункту «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Пункт 1 статьи 131 и пункт 1 статьи 164 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливают, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется только в случаях, когда такая регистрация предусмотрена ГК РФ и иными федеральными законами.

Далее сделан вывод, что Конституция Российской Федерации и ГК РФ не наделяют субъекты Российской Федерации никакими правами по вопросам регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В то же время принятый 21 июля 1997 года Федеральный закон № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предписал, что создание учреждений юстиции находится в ведении субъектов Российской Федерации. Исторический контекст таков, что принятие федерального закона нельзя было откладывать, поскольку к 1997 году и так уже прошло более двух лет с момента вступления в силу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. По-видимому, на тот период Российская Федерация не располагала материальными и иными ресурсами для выполнения функции государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Поэтому законодатель и принял решение, что эту по своей природе федеральную функцию будут выполнять учреждения юстиции по регистрации прав, создаваемые субъектами Российской Федерации. Фактически можно вести речь о передаче осуществления части указанной функции Российской Федерации субъектам Российской Федерации.

2. Таким образом, на данный момент сложилась ситуация, когда федеральную функцию выполняют субъекты Российской Федерации под жестким правовым контролем Федерации.

Так или иначе, есть два потенциально возможных подхода к разрешению этой ситуации:

• оставить сложившуюся систему без изменений, обеспечив соответствующее финансирование предаваемых полномочий;
• переподчинить учреждения юстиции по регистрации прав, созданные субъектами Российской Федерации, непосредственно Минюсту России с одновременной передачей в федеральную собственность собственности этих учреждений (провести так называемую «федерализацию» рассматриваемой функции).

И то, и другое решение имеют под собой определенные основания.

Первое позволит обеспечить дальнейшее развитие системы, построение и функционирование которой до настоящего времени не вызывали серьезных нареканий.

При принятии второго решения необходимо будет учесть следующее. Ввиду того что Конституцией Российской Федерации (статья 8, часть 2) признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, «федерализация» может произойти только на компенсационной основе. То есть для этого должны быть выделены соответствующие средства из федерального бюджета.

Таким образом, можно заключить, что решение данного вопроса лежит прежде всего в плоскости административной и финансовой. Однако следует принять во внимание и то обстоятельство, что в сопоставлении с многочисленными иными нерешенными проблемами вопрос о «федерализации» учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество вряд ли может претендовать на приоритетность на данном этапе развития рассматриваемой системы.

В дальнейшем аргументом в пользу «федерализации» системы регистрации могло бы стать создание системы правовых и финансовых гарантий зарегистрированных прав добросовестных приобретателей недвижимости.

Вопрос 3: об объединении подсистем государственного кадастрового учета земельных участков и государственного технического учета объектов градостроительной деятельности

Вполне очевидно, что в свете совершенно правомерной и необходимой цели формирования «единых объектов недвижимости» и единого кадастра недвижимости (в котором должны фиксироваться сведения и о земельных участках, и о строениях, на них расположенных) неизбежным становится объединение указанных подсистем. При определении принципов корректного решения этого вопроса должны учитываться следующие основные обстоятельства.

1. В Законе «О государственном земельном кадастре» уже решено, что этот кадастр должен одновременно содержать сведения и о земельных участках, и о расположенных на них строениях: «государственный земельный кадастр - систематизированный свод документированных сведений… о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель… и сведений о… наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов…» (статья 1). Если говорить о том, на базе какого кадастра должен формироваться государственный кадастр недвижимости, то представляется, что такой базой является нынешний государственный земельный кадастр. Для этого потребуется принять новый Закон «О государственном кадастре недвижимости».

2. Один из наиболее сложных моментов при решении вопроса об объединении двух различных организационных структур государственного учета связан с выбором рациональных направлений преобразования организаций, занимающихся сегодня техническим учетом и инвентаризаций объектов градостроительной деятельности.

При обсуждении этих направлений предлагается принять во внимание результаты проведенного анализа, которые в целом сводятся к тому, что практиковавшиеся в течение нескольких последних лет модели организации системы технического учета показали свою бесперспективность.

Трансформация функционирования системы государственного технического учета предполагает реализацию иной модели, основными компонентами которой должны стать:

1. исключение нормами законов «технической инвентаризации» из состава государственных функций;
2. создание органов исполнительной власти по вопросам государственного кадастрового учета недвижимости (и земельных участков, и «объектов градостроительной деятельности»).

Если первая позиция является вполне очевидной и однозначной, то применительно ко второй можно обсуждать два способа решения проблемы. В обоих случаях речь идет о создании федерального органа исполнительной власти по вопросам государственного кадастрового учета недвижимости. Различия возникают применительно к подчиненности органов, действующих в регионах:

• в первом случае это могут быть территориальные подразделения указанного федерального органа в виде федеральных государственных учреждений (по аналогии с нынешней структурой Росземкадастра);
• во втором случае это могут быть государственные учреждения, образованные субъектами Российской Федерации и действующие под методическим руководством указанного федерального органа (по аналогии с нынешней системой взаимодействия Министерства юстиции и учреждений по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, функционирующих в субъектах Российской Федерации).

Можно предложить одну из возможных схем последовательности реализации указанных преобразований:

1) принятие федерального закона, в котором будут содержаться следующие две позиции: о внесении в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»^[22] дополнения, связанного с внесением в перечень лицензируемых видов деятельности следующей формулировки - «подготовка документов, необходимых для государственного учета объектов недвижимости в целях регистрации прав на них (техническая инвентаризация)»; о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»^[23], в том числе внесение изменений в название закона – «О государственном кадастре недвижимости»;

2) издание указа Президента Российской Федерации о создании Федеральной службы государственного учета недвижимости, реорганизации Федеральной службы земельного кадастра и исключение из функций Госстроя России функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти по вопросам государственного технического учета объектов градостроительной деятельности;

3) принятие постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам реализации вышеуказанных законов и указа, в частности о передаче функции по техническому учету и ведению государственных архивов технического учета Федеральной службе государственного учета недвижимости, о функциях Федеральной службы государственного учета недвижимости, о поручении Госстрою России переподчинить ФГУП «Ростехинвентаризация»^[24], о признании утратившим силу Постановления Правительства Российской Федерации «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации»^[25], иных нормативных правовых актов, о приведении нормативной правовой базы в соответствие с принятыми законами, указом, постановлением.

Предложенная схема может быть иной в части последовательности действий, однако направленной на достижение тех же целей.

Как было отмечено, реализация предложенной схемы действий предполагает внесение изменений в действующие нормативные правовые акты. В частности, изменения потребуется внести в Градостроительный кодекс Российской Федерации, в статье 23 которого («Предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства») содержится некорректная норма: «В ведении муниципальных образований в области градостроительства находятся: …организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований».

Очевидно, что инвентаризация является соподчиненным техническим действием, выполняемым для производства учета в целях регистрации прав на недвижимость. По этой причине вопросы инвентаризации не могут причисляться к непосредственным «предметам ведения в области градостроительства». Такое возможно только в том случае, когда инвентаризация трактуется в аспекте формирования объектов недвижимости. Иными словами, вопросы инвентаризации не могут непосредственно регламентироваться градостроительным законодательством, это сфера иного законодательства, регламентирующего процессы учета недвижимости и регистрации прав на нее.

3. Объединение двух ныне различных подсистем государственного учета связано с решением вопроса об унификации форм в рамках единого кадастра недвижимости.

В системе учета сегодня имеются два различных реестра - Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ) и Единый государственный реестр объектов градостроительной деятельности.

Во-первых, формальная сторона дела. Следует поставить под сомнение сам факт утверждения форм ЕГРЗ ведомствами; необходимо, чтобы сводные (единые) формы утвердило Правительство Российской Федерации. При существующей ситуации, когда ведомственные действия разрознены, всегда могут возникнуть расхождения и труднопреодолимые сложности в решении комплексных вопросов содержательного характера. Практика показывает, что именно так и происходит.

Во-вторых, содержательная сторона дела. Поскольку у различных ведомств существует формальной возможности самостоятельно утверждать указанные формы возникают противоречия. Один из примеров состоит в следующем. В формах государственного реестра земель кадастрового района (утвержденных приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 г. № П/119) имеется форма 1.7 «План (чертеж, схема) границ земельного участка». Эта форма представлена исключительно как чертеж границ земельного участка. Получив такой чертеж, любой правообладатель будет знать важную информацию о границах того, что ему принадлежит. Однако непосредственно из этого документа он не узнает, как можно будет использовать земельный участок в будущем, в каких пределах и с какими ограничениями. Между тем в федеральном законе - Градостроительном кодексе (пункт 6 статьи 56) содержится норма о необходимости включения в подобного рода документ указания о наличии такой информации - о возможностях и ограничениях будущего использования земельного участка. В этом и состоит противоречие: закон говорит одно, приказ – другое.

В условиях «ведомственного противостояния» сложилось так, что любой закон рассматривается как «ведомственный документ» того ведомства, которое причастно к его подготовке и является «уполномоченным» и имеющим право регламентировать своими приказами соответствующую деятельность, блокируя или не замечая (намеренно или ненамеренно) нормы законов, которые «неправомерно вторглись» в сферу ведомственной компетенции. Очевидно, что это противоречие является типичным и характерным в том отношении, что оно показывает принципиальную невозможность разделить комплексную сферу на «делянки» ведомственной ответственности, не причинив ущерба общему делу. Этот ущерб организации системы умножается и воспроизводится в реальной практике землепользования и застройки.

Координация форм документов должна происходить не только в рамках единой системы учета, но и в более широком контексте сопряжения этих форм с формами Единого государственного реестра прав (ЕГРП). Как показал представленный выше анализ, такая координация позволит упорядочить всю систему и снять дублирование вместе с избыточными формами документов.

Вопрос 4: о трактовках содержания государственной функции учета

При обсуждении этого вопроса следует принять во внимание следующие обстоятельства.

1. Применительно к функции государственного технического учета объектов градостроительной деятельности вопрос ясен в том отношении, что эта функция не включает в себя функцию «технической инвентаризации», т.е. подготовки технических паспортов зданий, строений, сооружений, которая может и должна осуществляться не государственными органами, а частными организациями на конкурентной основе.

2. Применительно к функции государственного учета недвижимости в целом (и государственного кадастрового учета земельных участков в частности) высказываются предложения о том, что эту функцию следует передать органам местного самоуправления. Некорректность такого рода предложений состоит в следующем.

Во-первых, сам факт такой передачи функций будет означать разрушение государственной системы регистрации и учета на две разнородные составляющие – государственную подсистему (регистрация прав на недвижимость) и муниципальную подсистему (учет недвижимости для целей регистрации прав).

Во-вторых, следует гипотетически «проиграть» указанную передачу функций и оценить ее возможность и последствия. Здесь надо рассмотреть два варианта.

Вариант 1: функция учета признается государственной. В этом случае должно происходить делегирование государственной функции органам местного самоуправления с передачей соответствующих финансовых и материальных ресурсов. Органы местного самоуправления, выполняя государственную функцию, должны будут материально отвечать перед правообладателями недвижимости за возможные ошибки. Ответственность должна будет обеспечиваться федеральным бюджетом (функция ведь государственная, не муниципальная). Получается не вполне логичная ситуация: муниципалитеты технически выполняют функцию, но не будут материально (своими ресурсами) отвечать за возможные ошибки при ее выполнении. Отсутствие реальной ответственности не будет способствовать качеству работы. Для обеспечения своих интересов государство неизбежно будет вынуждено создать некую дополнительную структуру, контролирующую деятельность органов местного самоуправления в части государственного учета.

Вариант 2: функция учета признается муниципальной. В этом случае придется законодательно зафиксировать этот факт, а именно: раньше функция признавалась государственной, а с некоторого момента она будет считаться муниципальной, то есть являться вопросом местного значения. Если эта функция будет признана муниципальной, то муниципалитеты должны будут выполнять ее полностью и самостоятельно, в том числе нести материальную ответственность, обеспеченную муниципальным бюджетом. Не очевидно, что муниципалитеты будут в состоянии нести это бремя ответственности.

В рассматриваемом случае (признание функции учета муниципальной функцией) возникает еще один вопрос принципиальной важности. Функции регистрации и учета едины по своей правовой природе. Представляется принципиально невозможным четко и однозначно (без пересечений и наложений) разделить ответственность в этой единой системе между государством (ответственным за регистрацию прав) и муниципалитетами (ответственными за учет). Наверняка здесь будут возникать многочисленные конфликты интересов (кто, за что, в объеме каких средств отвечает), которые будет трудно, если вообще возможно, разрешать. Эти конфликты могут застопорить функционирование всей системы, поставят под сомнение решение главного вопроса – гарантирование зарегистрированных прав на недвижимость, которое при такой организации системы должно будет частично обеспечиваться государством и частично - муниципалитетами.

3. Фактически здесь мы имеем дело с правомерно поставленным вопросом при неправильном подходе к его решению.

Правомерность вопроса связана с нахождением разумного соотношения между двумя функциями: 1) учета земельных участков и 2) их формированием перед производством учета. Логический «сбой» в рассмотренных выше предложениях состоит в том, что их авторы имеют в виду второе (формирование земельных участков), но называют это в терминах учета, используя учетное понятие «удостоверение» планов земельных участков, переадресуемое от государственных органов органам местного самоуправления.

Предлагается четко и однозначно «развести» эти позиции.

Во-первых, органы местного самоуправления всегда участвовали и должны участвовать в формировании земельных участков перед производством учета. Формирование завершается подготовкой плана земельного участка. Этот план перед тем, как он будет направлен в государственные учетные органы, должен быть согласован (не «удостоверен», а согласован!) органами местного самоуправления. Должно быть четко обозначено, по каким позициям происходит согласование. Это:

1) отсутствие нарушений красных линий;
2) соответствие градостроительной документации и правилам землепользования и застройки (в части предельных – минимальных, максимальных размеров сформированных участков, то есть их делимости или неделимости, их рациональной конфигурации, обеспеченности транспортными подъездами и проч.);
3) наличие на плане обозначений границ действия публичных сервитутов (например, в случае прохождения под земельным участком магистральных сетей инженерно-технического обеспечения).

Описанные действия в рамках согласования не входят в число государственных функций по учету недвижимости, это все функции исключительно муниципальные.

После согласования органами местного самоуправления план земельного участка передается государственным органам учета. Эти органы производят действия, которые не пересекаются и не дублируют действия, произведенные органами местного самоуправления по согласованию планов земельных участков. Государственные органы производят действия по учету, которые включают, в частности, «удостоверение» ранее согласованных муниципалитетами планов земельных участков, а именно:

1) проверка планов на соответствие требованиям по подготовке документов учета (комплектность, правильность формулировок);
2) отсутствие наложений границ различных земельных участков на кадастровой карте;
4) присвоение участку кадастрового номера;
5) внесение сведений в государственный реестр недвижимости.

При такой схеме нет ни смешения государственных и муниципальных функций, ни их дублирования; функция по государственному кадастровому учету недвижимости существенно сокращается и становится минимально необходимой и достаточной для целей регистрации прав на недвижимое имущество.

Вопрос 5: о структуре государственного кадастра недвижимости

Этот вопрос распадается на ряд подвопросов, основные среди них следующие.

1. Должен ли государственный кадастр недвижимости быть а) многоцелевым (для регистрации прав, налогообложения, управления, статистики и иных целей), б) двухцелевым (для регистрации прав и налогообложения) или в) одноцелевым (для регистрации прав на недвижимость)?

Проведенный выше анализ показал, а практика подтверждает, что на начальной стадии формирования кадастра недвижимости установка на его многофункциональность приводит к избыточности, дороговизне и неэффективности системы. Многофункциональность может быть итогом продолжительного эволюционного развития системы, но не ее базовой характеристикой на момент начала действий по созданию системы.

Остается выбор между «двухцелевым» и «одноцелевым» кадастром. Исходно этот выбор неочевиден. Кадастр необходим для целей регистрации прав на недвижимость – это инвариантная составляющая любого варианта организации рассматриваемого вида кадастра. Поэтому более детальное рассмотрение должно быть направлено на ту часть кадастра (в случае его двухцелевого назначения), которая связана с массовой оценкой недвижимости для целей налогообложения (фискальная часть кадастра).

2. Должна ли фискальная часть кадастра недвижимости содержать 1) одновременно две составляющие – результаты оценки и информацию для проведения оценки, 2) только одну составляющую – результаты оценки?

Для ответа на этот вопрос следует обратиться к «Методике государственной кадастровой оценки земель поселений»^[26]. Прежде всего, отметим, что в указанной методике нет прямого указания на то, что вся информация для оценки берется непосредственно из государственного земельного кадастра. Напротив, есть указания иного рода: «состав первичных данных формируется на основе статистической и иной информации, используемой землеустроительными, градостроительными, иными службами и оценщиками в своей деятельности», а также «проведение факторного анализа с учетом следующих ценообразующих факторов:

• доступность различных центров тяготения (объектов);
• уровень развития транспортной инфраструктуры;
• уровень развития инженерной и производственной инфраструктуры;
• уровень развития социально-бытового обслуживания населения[27];
• состояние окружающей среды;
• историческая и архитектурно-эстетическая ценность застройки, ландшафтная и рекреационная ценность территории;
• инженерно-геологические условия и подверженность территории разрушительным природным и техногенным воздействиям».

Очевидно, что поименованная информация не может и не должна содержаться в самом кадастре. Это значит, что в кадастре могут содержаться только результаты оценки, а информация для ее проведения – вне кадастра, в соответствующих информационных системах. Указанная методика если не прямо, то косвенно говорит именно об этом.

3. Как должны соотноситься в государственном кадастре недвижимости часть по учету для целей регистрации и фискальная часть? Должна ли карта кадастровых кварталов, составленная в рамках проведения учета для целей регистрации, быть одновременно и картой кадастровых кварталов для «привязки» результатов оценки (как это происходит в настоящее время)?

Отвечая на эти вопросы, следует принять во внимание следующее.

Деление территории на кадастровые кварталы, произведенное в рамках учета для целей регистрации, есть, во-первых, деление в значительной мере отвлеченно-абстрактное, это деление не имеет целью выявлять сложную структуру территории. Здесь цель другая – обеспечить систему учета системой координат и, в конечном итоге, упорядоченность кадастровых номеров. Во-вторых, однажды проведенное для учетно-регистрационных целей кадастровое деление территории должно оставаться, по возможности, неизменным, иначе вся учетная система не будет обладать необходимой стабильностью. Неизменность кадастрового деления - это требование учетно-регистрационной системы.

Деление территории на кадастровые кварталы, произведенное для целей фиксации результатов оценки, используемых для целей налогообложения, должно строиться на прямо противоположных принципах. Оценка должна быть адекватна реальной ценности конкретных земельных участков, а не территории вообще или кадастрового квартала. Поэтому, во-первых, деление на кадастровые кварталы в этом случае не может и не должно быть отвлеченно-абстрактным, оно должно воспроизводить сложную структуру оцениваемой территории. Фундаментальная особенность ценностных характеристик – их нестабильность, изменчивость во времени. Ценность конкретных земельных участков, их соотношение изменяется с изменением структуры территории (прокладка новых магистралей, модернизация инженерно-технического обеспечения, строительство и реконструкция кварталов застройки, наконец, смена ценностных ориентиров и многое, многое другое). Для того чтобы быть адекватной (и соответственно справедливой), оценка должна воспроизводить изменчивую структуру территории. Поэтому, во-вторых, деление на кадастровые кварталы для фиксации оценок не может и не должна быть закрепленным «на века», как это должно быть для учетно-регистрационной системы.

В рассмотренном отношении учетная часть кадастра для целей регистрации недвижимости и его фискальная часть являются противоположными системами. Для фискального кадастра нужна иная «нарезка» кадастровых кварталов, привязанная к структуре и зонированию территории. Это другая карта с другими кадастровыми кварталами. Таким образом, с позиции выполнения требования адекватности массовой оценки более целесообразно иметь две разные схемы «нарезки», а значит, и две кадастровых карты. Две кадастровые карты - это два кадастра: для целей учета-регистрации и для фискальных целей.

Здесь возникает вопрос о соотнесенности, «кратности» двух различных схем кадастровых кварталов в двух различных кадастрах. Кратность должна быть обеспечена только на уровне земельных участков: фиксированные (одинаковые) границы, одинаковые кадастровые номера одних и тех же земельных участков. Кадастровые номера участкам присваиваются в системе государственного учета для целей регистрации, в ней же фиксируются и границы участков. Все это передается как основание-база в фискальный кадастр, который является не государственным, а местным, но связан «кратностью участков» с государственным кадастром недвижимости. Кадастровые же кварталы в двух системах различны. При этом кадастровое деление территории в государственном кадастре в рамках учета для целей регистрации является или должно быть, по возможности, неизменным. В местных фискальных кадастрах границы кадастровых кварталов могут (и должны – при необходимости) меняться, что периодически требуется и целесообразно (изменение зонирования, структуры города в связи с появлением новых транспортных сетей, объектов и проч.). Только при такой «подвижности» границ кадастровых кварталов в местных фискальных кадастрах может быть обеспечена адекватность массовой оценки для целей налогообложения, т.е. ее экономическая эффективность и социальная справедливость.

То, что в настоящее время эти различные системы неразрывно слиты воедино в государственном земельном кадастре, свидетельствует о некоторой неустойчивости построенной конструкции, потребность в изменении которой может возникнуть с течением времени.

4. Почему ныне используются определения «кадастровая» и «государственная» в словосочетании «государственная кадастровая оценка земель»?

Выше (пункт «3») было показано, что применительно к определению «кадастровая» нет никаких содержательных оснований. Напротив, содержательные основания говорят о прямо противоположном: массовая оценка, производимая для целей налогообложения, не может быть «кадастровой» (в смысле ее привязки к кадастру, созданному для учета в целях регистрации).

Применительно к определению «государственная» может быть усмотрено только одно содержательное основание: то, что методику оценки должно утверждать Правительство Российской Федерации.

Однако ныне происходит не так: полномочия по утверждению этой методики неправомерно перешли к ведомству, ответственному за ведение государственного земельного кадастра. Трудно согласиться и с такой логикой, когда результаты по сути массовой оценки для целей налогообложения, искусственно названной «государственной кадастровой оценкой земель», утверждают, например, применительно к землям городов не органы местного самоуправления, а административные органы субъектов Российской Федерации. Такое положение в перспективе должно быть изменено, поскольку намеченный последовательный переход к налогу на недвижимость предполагает использование его в качестве местного налога.

Есть основания предположить, что в решении данного вопроса оценки земель до сих пор преобладали ведомственные интересы.

5. Проведенный анализ показал, что для обеспечения продекларированного в законах и соответствующих программах перехода от государственного земельного кадастра к государственному кадастру недвижимости должны быть учтены следующие вопросы:

• сокращение собираемой в государственном кадастре недвижимости информации до минимального, т.е. необходимого и достаточного набора сведений, обеспечивающих только регистрацию прав на недвижимое имущество;
• обеспечение рациональной взаимосвязи между деятельностью органов местного самоуправления по формированию земельных участков и согласованию их планов и деятельностью государственных органов учета, имея в виду четкое разделение муниципальных и государственных функций, недопущение их смешения и дублирования, а также разделение ответственности за производимые и ясно регламентированные действия;
• последовательный переход к единому местному налогу на недвижимость, для чего потребуется: создание муниципальных фискальных кадастров по унифицированным формам; вывод из состава нынешнего государственного земельного кадастра сведений об оценке недвижимости для целей налогообложения и перевод этих сведений в муниципальные фискальные кадастры.

Вопрос 6: о соотношении государственного кадастра недвижимости и муниципальных информационных систем

При решении этого вопроса следует учитывать следующее.

На данный момент и в нормативных правовых актах, и на практике не обнаружено четкого понимания того, что обозначается термином «кадастр». Часто «кадастром» называются системы, которые в строгом смысле этого слова кадастром не являются. Могут быть рассмотрены два подхода к решению этой проблемы. Подход первый – разделить в определениях понятия «кадастр» и «информационные системы». Подход второй – «закрыть глаза» на смешение кадастров и информационных систем.

1. Подход первый – разделение понятий «кадастр» и «информационные системы».

Представляется, что применительно к кадастру есть два признака-критерия, факт одновременного наличия которых позволяет определить, имеем ли мы дело с подлинным кадастром или с информационной системой:

• сведения подлинного кадастра имеют правовой характер, являются «первоисточником» возникновения объекта недвижимости, эти сведения описывают недвижимое имущество как объект гражданского оборота или публичных правоотношений, «дают жизнь» объекту недвижимого имущества как объекту права;
• за сведения, содержащиеся в кадастре, непосредственно отвечает орган, ведущий соответствующий кадастр, причем ответственность носит в том числе и финансовый характер.

Под эти признаки-критерии подпадает государственный кадастр недвижимости (ныне государственный земельный кадастр), но не подпадает, например, «государственный градостроительный кадастр». Почему последний не может быть причислен к подлинному кадастру? В статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации сформулирована норма: «Вред, причиненный предоставлением недостоверных сведений государственного градостроительного кадастра, возмещается владельцем соответствующих информационных ресурсов». Получается нелогичная схема: а) объявляется «государственный градостроительный кадастр», б) у кадастра, оказывается, нет «хозяина» (поскольку если бы был «хозяин», то он бы и отвечал за недостоверные сведения, а не отсылал к иным лицам), или у кадастра много хозяев-владельцев. Содержащаяся в Градостроительном кодексе схема свидетельствует о том, что:

• имеется информационная база, «первичность» которой определяется не самим кадастром, а другими документами, т.е., будучи собранной в кадастре, информация с формально-юридической точки зрения является «вторичной», а за вторичную информацию никто не может и не должен отвечать (отвечают за первичную информацию «владельцы информационных ресурсов»);
• «государственный градостроительный кадастр» по указанным причинам является не подлинным кадастром, а информационной системой.

Факт отличия подлинных кадастров от информационных систем не следует рассматривать как умаление значимости последних, необходимость которых не вызывает сомнений.

2. Подход второй – «закрыть глаза» на смешение кадастров и информационных систем. Этот подход фактически означает готовность «оставить все как есть», несмотря на очевидные формальные и содержательные противоречия. Если следовать этому подходу, то придется принять наличие двух типов кадастров – правовых и информационных. Последние будут относиться к информационным системам тех ведомств, которые по психологическим мотивам предпочтут звучное имя «кадастр» прозаическому имени «информационная система».

Каждая стадия проведенного анализа показывает, что есть вполне ощутимая логика в формировании изучаемой системы учета для целей регистрации. Применительно к рассматриваемому вопросу о соотношении государственного кадастра недвижимости и муниципальных информационных систем эта логика складывается из следующих положений.

• Государственный кадастр недвижимости формируется государственными органами. Основные структурные компоненты этого кадастра: 1) Единый государственный реестр объектов недвижимости (который включает и земельные участки и расположенные на них здания, строения, сооружения), 2) кадастровые карты (где фиксируются границы кадастровых кварталов и границы земельных участков с уникальными кадастровыми номерами).
• Государственный кадастр недвижимости является открытой системой, его сведения регулярно в актуализированном виде передаются службам муниципальных информационных систем. Государственный кадастр недвижимости используется в составе муниципальных информационных систем как базовое основание для «привязки» и накопления последующих слоев информации.
• На базе государственного кадастра недвижимости со временем может быть сформирован муниципальный фискальный кадастр. «Кратность» и взаимосогласованность государственного кадастра недвижимости и муниципальных фискальных кадастров будет обеспечена идентичностью границ земельных участков и их кадастровых номеров. Границы кадастровых кварталов в муниципальных фискальных кадастрах и государственном кадастре недвижимости будут отличаться друг от друга. В первом они будут определяться зонированием, структурными изменениями в устройстве территории и ценностью ее отдельных частей (вплоть до отдельных участков), во втором – границы кадастровых кварталов будут неизменными.
• Муниципальные информационные системы будут использовать информацию государственного кадастра недвижимости и муниципального фискального кадастра. Тематическое содержание других частей муниципальных информационных систем в значительной мере будет определяться тем, что в настоящее время называется «государственный градостроительный кадастр»: данные утвержденной градостроительной документации; топографо-геодезические и картографические материалы; сведения, полученные в результате проведения отраслевых мониторингов, характеризующие использование территории, ее экологическое, инженерно-геологическое, сейсмическое, гидрологическое и иное районирование; материалы о градостроительной ценности территории, о результатах мониторинга объектов градостроительной деятельности; данные утвержденных схем и проектов развития инфраструктуры, охраны памятников истории, культуры и природы, благоустройства и защиты территорий, программ и инвестиционных проектов; сведения о проектной документации, разрешениях на строительство, актах контрольных проверок и приемки в эксплуатацию объектов соответствующего значения; материалы опорных планов, регистрационных планов расположения сооружений и коммуникаций связи и инженерного оборудования, регистра строящихся жилых домов, исполнительных съемок завершенных строительством объектов; сведения о проектной документации, разрешениях на строительство, актах контрольных проверок и приемки в эксплуатацию объектов строительства.

2.3. Модели последовательного совершенствования системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости

Выбор модели дальнейшего развития изучаемой системы будет в значительной степени определяться особенностями организации и сочетания ее отдельных компонентов, различные варианты построения которых были рассмотрены выше.

Если не считать модели существующего положения, то мы имеем три основных модели для обсуждения дальнейшего развития системы.

Общие черты этих моделей состоят в следующем.

В зависимости от итогового решения регистрацию прав на недвижимое имущество производят учреждения юстиции, созданные субъектами Российской Федерации, или Минюст России и его территориальные органы, находящиеся у министерства в прямом подчинении. В последнем случае Федерация должна будет компенсировать из федерального бюджета субъектам Российской Федерации стоимость имущества учреждений юстиции.

Основные различия моделей проявляются в части организации подсистемы учета недвижимости.

Модель 1. Функция учета признается не государственной, а муниципальной и производится органами местного самоуправления в виде «удостоверения» планов объектов недвижимости, которые после удостоверения передаются в государственную систему регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Модели 2 и 3. Функция учета признается государственной. При этом объединяются ныне разрозненные службы, производящие отдельно учет земельных участков и учет иных объектов недвижимости.

Производится четкое разделение функций, осуществляемых органами местного самоуправления до начала государственных действий по учету, и функций, осуществляемых в рамках системы государственного учета.

Подготовленный лицензированными частными организациями проект плана объекта недвижимости, прежде чем попасть в систему государственного учета, согласуется органами местного самоуправления. Предметом согласования проекта плана земельного участка являются: 1) отсутствие нарушений красных линий, 2) соответствие градостроительной документации и правилам землепользования и застройки, 3) наличие обозначений границ действия публичных сервитутов (при необходимости).

Согласованный по указанным позициям проект плана земельного участка передается в государственную систему учета, который включает следующие действия: 1) проверка на соответствие требованиям по подготовке документов, 2) выявление отсутствия наложения (пересечения) границ на кадастровой карте, 4) присвоение кадастрового номера, 5) внесение сведений в государственный реестр недвижимости.

В моделях 2 и 3 отсутствует смешение государственных, муниципальных и частных функций, нет их дублирования. В сравнении с существующим положением функция по государственному кадастровому учету недвижимости существенно сокращается и становится минимально необходимой и достаточной для целей регистрации прав на недвижимое имущество.

Различия между моделями 2 и 3 следующие.

В модели 2 реализуется принцип одного государственного двухцелевого кадастра недвижимости – 1) учет для целей регистрации прав и 2) фиксация оценок для целей налогообложения.

В модели 3 реализуется принцип двух одноцелевых кадастров: 1) государственный кадастр недвижимости - учет объектов недвижимости для целей регистрации прав на недвижимость и 2) муниципальные фискальные кадастры для фиксации результатов массовой оценки недвижимости для целей налогообложения.

Сопоставление моделей

Реализация модели 1 затруднена и нецелесообразна по причине нелогичности и нерациональности базовой позиции этой модели в той ее части, которая связана с признанием функции учета недвижимости не государственной, а муниципальной. Подробные аргументы по этому поводу представлены выше.

Сопоставляя модели 2 и 3, можно сказать, что они находятся в отношении эволюционной преемственности. Можно предположить, что первоначально процесс развития рассматриваемой системы будет развиваться по схеме модели 2. В частности, будет продолжаться развитие одного государственного кадастра – государственного земельного кадастра с трансформацией его в государственный кадастр недвижимости. При этом должно будет произойти объединение ныне разрозненных служб, отдельно занимающихся учетом земельных участков и зданий, строений, сооружений. Кроме того, должна будет произойти переориентация с нынешнего многоцелевого на двухцелевой кадастр - учет для целей регистрации прав и фиксация оценок для целей налогообложения. Для этого потребуется снять избыточность информации в этом кадастре, которая не является абсолютно необходимой для целей регистрации прав на недвижимость.

По мере «вызревания» модели 2 будет во все большей степени происходить объективный в своей основе и преемственный переход к реализации модели 3. Главный момент этого перехода будет состоять в том, что с введением единого местного налога на недвижимость должна будет произойти трансформация государственного двухцелевого кадастра недвижимости в два одноцелевых кадастра – государственный кадастр недвижимости (учет недвижимости для целей регистрации прав на нее) и муниципальные фискальные кадастры. По техническим основаниям этот переход не будет трудновыполнимым и болезненным. Причина относительной легкости такого перехода – согласованность или «кратность» двух частей кадастра, которая обеспечивается идентичностью базовой карты, фиксирующей границы земельных участков, а также идентичностью их кадастровых номеров (об этом более подробно см. выше).

Выбор «траектории» дальнейшего развития рассматриваемой системы предполагает подготовку соответствующей концепции, а с ее принятием – программы конкретных действий.

В данной работе были охарактеризованы два основных этапа в развитии за последнее десятилетие системы государственной регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости (раздел 2.1). Было показано, что эта система отстает от потребностей рынка недвижимости. Показано также, что второй, ныне завершающийся этап в некотором смысле можно считать началом третьего переломного этапа. Перелом, по нашему мнению, должен быть связан с:

• переходом от преимущественной ориентации на решение технико-организационных вопросов к пониманию необходимости в приоритетном порядке решать помимо этого главный вопрос - обеспечение со стороны государства гарантий зарегистрированных прав;
• переходом от политики всеохватности и многофункциональности земельного кадастра на противоположную - его функционального «сужения» в пользу решения приоритетных задач регистрации прав на недвижимое имущество при одновременной концентрации излишней для государственного кадастра недвижимости информации в муниципальных геоинформационных системах;
• переходом от «расползания» государственных функций технического учета (за счет неправомерного причисления к этим функциям «технической инвентаризации») к разделению государственных и частных функций и обеспечению конкурентности в этой сфере;
• переходом от автономизации ведомств, ответственных за государственный кадастровый учет земельных участков и технический учет объектов градостроительной деятельности, к взаимосогласованию их деятельности, в том числе и на основе применения унифицированных форм учета, утверждаемых Правительством Российской Федерации, а не самими ведомствами, что обеспечит возможность последовательного перехода к единой системе государственного учета недвижимости.

3. Основные выводы

Развитие системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости отстает от потребностей рынка недвижимости.

Такое отставание обусловлено не в последнюю очередь тем, что на протяжении всего предшествующего периода не была выработана ясная концепция развития этой системы.

На предшествующем этапе технико-организационные аспекты и ведомственные интересы заслонили главное, а именно то, что система должна создаваться не во имя регистрации как таковой, а во имя обеспечения со стороны государства гарантий зарегистрированных прав. Забывать это или откладывать на потом решение этого одного из главных вопросов равнозначно пребыванию в позиции, когда за деревьями не видно леса.

Не оправдала себя политика форсированного создания всеохватывающего и многофункционального земельного кадастра. Возобладала позиция наращивания значимости ведомства, ответственного за ведение земельного кадастра, путем включения в кадастр максимального количества информации, используемой не только для учета в целях регистрации прав на недвижимость, но и для разнообразных целей формальной статистики и административного управления.

В течение рассматриваемого периода была утверждена и последовательно воплощалась в жизнь нерациональная политика жесткого разграничения и автономизации ведомств, ответственных за государственный учет земельных участков и государственный технический учет объектов градостроительной деятельности. Способы реализации этой политики: 1) определить соответствующие «уполномоченные органы», 2) дать права «уполномоченным органам» посредством ведомственных документов (приказов) регламентировать соответствующую деятельность, которая затрагивает права и интересы граждан. Такие методы фактически являются способами ведения «войны ведомств», когда «своя территория» отграничивается от «территории противника» и при этом создается видимость мира.

Необходимо на законодательном уровне, а также путем конкретных действий устранить практику «размежевания ведомств».

Очевидно, что нет иного логически оправданного пути, как только объединение в рамках одной государственной структуры ныне разрозненных подсистем кадастрового и технического учета, формирование единого кадастра недвижимости.

Изменения должны произойти по объективным основаниям и под «нажимом» практики, а не субъективных мнений, которые могут быть предвзятыми. Чтобы назревшие преобразования состоялись, необходимо, на наш взгляд, подготовить соответствующую концепцию, а на ее основе - программу конкретных действий.

Приложение

Результаты аналитических исследований практики функционирования системы регистрации прав и учета недвижимости

Для выявления существующих проблем функционирования системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости, использовались два подхода:

• описание системы «извне», с позиций потребителей ее услуг – граждан и юридических лиц;
• описание системы «изнутри», с позиций выявления особенностей функционирования ее компонентов – регистрации прав, кадастрового и технического учета.

Для описания системы «извне», с позиций потребителей ее услуг – граждан и юридических лиц, использовались два метода: сбор и анализ статистических данных применительно к различным городам, а также опрос экспертов.

Выбор городов для проведения исследований был ограничен преимущественно городами, расположенными в Приволжском федеральном округе (ПФО). При этом предпочтение было отдано тем городам, в которых ранее и в процессе исследования удалось наладить деловые контакты с соответствующими организациями.

Исследование проводилось в городах Нижний Новгород, Чебоксары, Самара, Тольятти, Саратов, Энгельс, Пермь, кроме этого, использовались данные и информация по Хабаровску и некоторым другим городам.

Статистические данные, характеризующие особенности функционирования системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости

Для проверки было высказано предположение о наличии статистической связи между эффективностью функционирования системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости и интенсивностью оборота недвижимости - нормированным относительно численности населения количеством зарегистрированных прав.

Данная гипотеза правомерна, поскольку имеются примеры того, что забюрократизированная система учета и регистрации прав на недвижимое имущество вообще может привести к свертыванию легального оборота недвижимости^[28].

В ходе анализа данная гипотеза не подтвердилась, не удалось обнаружить каких-либо значимых корреляционных зависимостей. Очевидно, что на данном этапе функционирования еще не завершенной в своем формировании системы эффективность учетных и регистрационных действий не является определяющей в ряду факторов, воздействующих на интенсивность оборота недвижимого имущества. По этой причине собранные статистические данные использовались как иллюстрация для качественного анализа, проведенного в том числе и с использованием результатов опроса экспертов.

Для оценки интенсивности оборота недвижимого имущества использовались следующие показатели:

• зарегистрировано прав в расчете на одного жителя за год;
• зарегистрировано прав на жилые помещения в расчете на одного жителя за год;
• зарегистрировано прав на землю в расчете на одного жителя за год.

В качестве независимых переменных, оценивающих качество функционирования системы учета и регистрации, использовались экспертные оценки времени, затрачиваемого на учет и регистрацию, и экспертные оценки денежных затрат.

В таблице 1 приведены статистические характеристики параметров, описывающих интенсивность регистрационных действий в год в расчете на одного жителя по семи городам по данным за 2002 год.

Таблица 1

Интенсивность регистрационных действий по семи городам (Нижний Новгород, Чебоксары, Самара, Тольятти, Саратов, Энгельс, Пермь)

Данные об интенсивности регистрационных действий (количество зарегистрированных прав всего по отношению к численности населения) достаточно однородны: от 0,9 права/на жителя в Тольятти до 0,13 права/ на жителя в Самаре. Однородность данных может быть частично объяснена схожестью выбранных городов Приволжского федерального округа.

При однородности данных можно отметить и относительно высокую интенсивность регистрационных действий: в среднем каждый десятый житель в течение года пользуется услугами учреждений юстиции по регистрации прав.

Самый значительный разброс наблюдается в количестве зарегистрированных прав на земельные участки на душу населения: от 0,0022 в Нижнем Новгороде и Саратове до 0,014 в Энгельсе, то есть разница составляет 7 раз.

Отметим, что факторы, определяющие качество функционирования систем учета и регистрации в целом, а именно срок и стоимость регистрационных действий в соответствии с экспертными оценками, не отличаются существенным образом в различных городах.

Для проверки высказанной гипотезы был рассчитан коэффициент корреляции (Пирсона) между интенсивностью сделок с земельными участками и экспертными оценками продолжительности учетных и регистрационных действий по шести городам, значение которого составило 0,287. Статистически достоверной связь между переменными считается в том случае, если этот коэффициент по модулю больше, чем 0,7.

Можно отметить, что в принципе интенсивность сделок с земельными участками согласуется с экспертными оценками продолжительности сроков регистрационных и учетных действий (чем меньше сроки, тем выше интенсивность), а также с размерами города.

Можно было бы сделать предварительный вывод о том, что качество системы регистрации и учета является существенным фактором, определяющим интенсивность оборота земельных участков, однако более внимательный анализ несколько снижает категоричность данного вывода: различия, возможно, прежде всего связаны с тем, что в средних городах велика доля индивидуальной застройки.

Следующие показатели характеризуют стоимость и сроки выполнения регистрационных действий в соответствии с нормативными актами[29] (для разных регионов они несколько различаются):

• плата за регистрацию для физических лиц, срок регистрации (например, для г. Нижнего Новгорода плата составляет 2 - 3 МРОТ (14 - 3 дня);
• плата за регистрацию для юридических лиц, срок регистрации (например, для г. Нижнего Новгорода плата составляет 30 - 50 МРОТ (1 месяц - 14 дней).

Официальные данные о сроках и стоимости собственно регистрационных действий однородны. Этого следовало ожидать, поскольку верхние границы платы за регистрационные действия определяются постановлением Правительства Российской Федерации.

Экспертные опросы свидетельствуют, что в целом собственно регистрационные действия для типовых случаев выполняются в официально установленные сроки и за плату, которая определяется нормативными документами и информация о которой публично доступна.

Мнения экспертов об особенностях функционирования системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости

Наряду со статистическими методами применялись методы «качественного» анализа, которые позволили глубже изучить отдельные вопросы. Примером качественных методов исследования являются фокус-группы, опросы экспертов. В нашем случае попытка проведения фокус-групп не дала желаемых результатов: обнаружилось нежелание потенциальных участников публично высказывать критические замечания. Поэтому было принято решение о проведении опросов экспертов о качестве функционирования исследуемых систем. Данные собирались у потребителей услуг систем учета и регистрации - риэлтеров, профессионально оказывающих услуги частным лицам по регистрации прав на недвижимое имущество «под ключ», включая получение всей необходимой информации из органов учета. В каждом городе были проведены опросы от 4 до 8 экспертов, всего было опрошено более 50 экспертов.

Были выбраны два базовых случая для анализа - регистрация права собственности (1) на квартиру и (2) на земельный участок, осуществляемая физическим лицом.

Регистрация права собственности на квартиру

Наиболее массовым видом регистрационных действий в городах является регистрация прав собственности на жилые помещения – более 90% от общего количества зарегистрированных прав. Этот общераспространенный случай имеет две особенности:

• процедура уже достаточно «устоялась»;
• в данной процедуре задействованы только учреждения юстиции по регистрации прав и органы БТИ.

Все эксперты единодушно утверждали, что с регистрацией права собственности на квартиры (включая получение необходимых документов из БТИ) обычно не возникает принципиальных проблем. Типичным является случай, когда регистрация может быть произведена в течение месяца по официально установленным ценам. Это, однако, не означает, что нет нареканий, например, к системе БТИ: говорится, например, о завышенных ценах, о стремлении навязать ускоренные процедуры получения документации (соответственно по повышенным ценам); недоумение вызывает одновременное наличие областных БТИ, городских БТИ и БТИ - дочерних служб «Ростехинвентаризации» с фактической или потенциальной возможностью пересечения функций.

Эксперты оценивают как удовлетворительную работу собственно учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако некоторые риэлторы отмечают, что система регистрации фактически не гарантирует прав на недвижимое имущество, что недостаточен уровень проводимого в процессе регистрации правового анализа предоставляемых заявителями документов.

Регистрация физическим лицом права собственности на земельный участок, на котором расположен индивидуальный жилой дом

Эксперты во всех городах отмечают, что именно с этим случаем связаны основные трудности и проблемы, которые возникают в «треугольнике» структур местного самоуправления, земельных комитетов и кадастровых палат (совместно с лицензированными землеустроителями). Отмечается также, что сроки потенциально могут быть сокращены, а процедура ‑ более четко структурирована. Эксперты подчеркивают, что им трудно представить, чтобы неискушенный гражданин самостоятельно прошел все необходимые инстанции, поскольку отсутствует сколько-нибудь внятный алгоритм действий, а получить доходчивую консультацию от чиновников бывает подчас невозможно. При оценке рассматриваемой процедуры практически всегда происходит эмоциональный всплеск, типичными являются высказывания типа: «в этой процедуре черт ногу сломит», «меньше года и не планируйте», «я, даже являясь сотрудником учреждения юстиции, промыкался год и бросил это дело».

Тем не менее, когда в качестве экспертов выбираются профессионалы, которым удалось пройти данную процедуру не один раз, возможно получить достаточно устойчивые оценки. Например, экспертами давались следующие оценки продолжительности процедур: от 4 - 6 месяцев в Энгельсе и Тольятти до 6 - 12 месяцев в Самаре. При этом все-таки эксперты избегают однозначных оценок. Например, они не берут на себя ответственность заявить, что в Энгельсе эту процедуру можно провести за 4 месяца, всегда происходит «уход» в описание особенностей рассматриваемых случаев, и самым конкретным ответом являлось предъявление наиболее вероятного диапазона продолжительности процесса.

Можно предположить, что такая ситуация отражает объективное положение дел – даже профессионалы не обладают достаточным набором фактов и данных. Свидетельством недостаточности данных может служить пример Саратова, где в 2001 году было зарегистрировано всего 1860 прав на земельные участки. Кроме этого основная часть граждан пытается или вынуждена пройти эту процедуру самостоятельно без услуг посредников. Не удалось найти профессионалов, которые имели бы опыт регистрации права собственности на земельный участок более чем несколько десятков раз.

Удалось установить, что в случае выполнения всех действий профессиональными риэлторами распределение затрат времени по различным инстанциям выглядит приблизительно следующим образом:

0,5 - 1 месяц - учреждение юстиции по регистрации прав;

1 - 2 месяца - земельный комитет и кадастровая палата;

2 - 4 месяца - лицензированные землеустроители;

2 - 6 и более месяцев - получение распоряжения главы местного самоуправления о предоставлении участка.

Не вызывает сомнения, что в случае, когда граждане самостоятельно регистрируют свои права, им приходится тратить гораздо больше времени.

Есть основания предположить, что процесс получения кадастрового плана стал более длительным из-за нерационального разделения функций учета между кадастровыми палатами и земельными комитетами. Подтверждением этого заключения является, например, тот факт, что в силу ряда причин Земельный комитет в Тольятти выполняет функцию кадастрового учета, и время прохождения документов в этом городе оказалось меньшим по сравнению с некоторыми городами, в которых филиалы кадастровых палат действуют самостоятельно.

Наибольшая неопределенность и наибольшая средняя продолжительность процесса приходится на взаимоотношения с местной исполнительной властью. Речь идет о тех случаях, кода в процессе регистрации необходимо получить распоряжение главы местной администрации о выделении участка. По экспертным оценкам, эти случаи составляют не менее половины от общего ежегодного потока обращений за регистрацией прав на земельные участки.

Анализ показал, что затраты заявителей на оплату различных услуг на протяжении всего процесса подготовки документов, учета и регистрации прав на земельный участок колеблются от 3000 до 6000 рублей (в эту сумму не входит вознаграждение услуг риэлтора-посредника).

Следует отметить, что не удалось выявить города, где бы ситуация была существенно лучше или существенно хуже, чем в других городах. Это значит, что мы имеем дело не с региональными или локальными, но с общесистемными проблемами несовершенной организации процессов учета недвижимости и регистрации прав на нее.

Проблемы, возникающие при взаимоотношениях с лицензированными землеустроительными организациями

Эта группа проблем также была выявлена при опросе экспертов, которые отмечали значительные цены на землеустроительные работы (в том числе и по отношению к цене земельных участков), что препятствует большому числу лиц с невысокими доходами пользоваться услугами системы регистрации прав на недвижимость и учета недвижимости с негативными последствиями для экономически эффективного оборота недвижимости.

Например, эксперты в г. Тольятти утверждают, что цены на услуги МУП по проведению землеустроительных работ необоснованно завышены, что препятствует развитию малого бизнеса. При этом формальное наличие значительного числа лицензированных организаций не всегда свидетельствует о существовании нормальной конкурентной среды.

Другой пример. В Нижнем Новгороде существует восемь лицензированных организаций, которые уполномочены подготавливать межевые дела. Как выяснилось, уполномоченные организации избегают работать с физическими лицами. Это можно объяснить тем фактом, что цены за услуги устанавливаются в соответствии с распоряжением администрации Нижегородской области от 24 марта 2000 года № 79, что не может быть признано законным применительно к деятельности частных организаций. Однако здесь мы сталкиваемся с парадоксом. С одной стороны, указанное распоряжение устанавливает предел в 3000 рублей для физических лиц. Эта сумма настолько высока по сравнению со средними доходами граждан, что даже регистрация права, например, на садовый участок, становится недоступной для многих. При стоимости садового участка в 10 - 15 тысяч рублей далеко не каждый имеет возможность и желание заплатить 3000 рублей за подготовку кадастрового дела, что сдерживает легальный оборот таких участков. С другой стороны, согласно позиции представителей лицензированных организаций указанный ценовой предел делает предоставление услуг физическим лицам экономически невыгодным. Одним из решений могло бы быть применение упрощенных процедур подготовки кадастровых дел, стоимость которых должна иметь более разумные соотношения с рыночной стоимостью недвижимости.

Выяснилось также, что формальное наличие значительного числа землеустроительных организаций не гарантирует создания конкурентной среды. Например, в Самаре экспертами было отмечено, что с ростом числа лицензированных организаций, которые проводят землеустроительные работы, цены на их услуги не снизились, а выросли. Это свидетельствует о том, что на цены влияют различные факторы и/или о том, что, несмотря на значительное число организаций, между ними нет реальной конкуренции.